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我国土地储备制度研究 摘 要 2007 年 11 月 19 日,国土资源部、财政部、中国人民银行三部门联合颁布 《土地储备管理办法》 (以下简称《办法》),首次在国家层面对土地储备的概念 予以界定。根据《办法》,土地储备,是指市、县人民政府国土资源管理部门为 实现调控土地市场、促进土地资源合理利用目标,依法取得土地,进行前期开 发、储存以备供应土地的行为。 土地储备制度的核心要素是土地。土地除了具有传统民法意义上的财产属 性外,还具有差异性、整体性、有限性等自然特性以及历史传承性,这些属性 构成土地的资源属性,是土地储备制度产生的根源。同时,土地储备制度的建 立也有利于调整和规范土地市场。土地储备制度是土地法律制度的重要组成部 分,同时又因其主体、客体的特定性以及法律关系的双重性,具有不同于其他 法律制度的特征。 土地储备制度昀早起源于西方,是在西方市场经济发达国家城市化过程中 发展起来的一项以促进社会保障、增进公民福利为目的的制度。从国外的经验 看,土地储备具有改善城市居住环境、促进城市和谐有序发展、抑制土地投机 以及降低住房价格的作用。 总体来看,国外采用土地储备制度是在土地市场建立后,用来弥补市场缺 陷,限制地价上涨、投机,而我国是在土地市场还没有完全建立起来,地价受 到抑制的情况下,希望通过土地储备制度来完善市场,促进市场成型。二者虽 有不同,但国外土地储备制度的成功经验也带给我们一些重要的启示。 虽然起步较晚,然而短短十几年间,我国土地储备制度伴随着市场经济, 特别是土地市场的发展,从地方摸索到全国铺开,不论从立法数量上还是从各 地土地储备机构的数量上,都取得了飞速的发展。它的建立和推广使得土地交 易逐步走向市场化,打击了土地交易的隐形市场;盘活了城市的存量土地,尤 其对国有企业改革发挥了重要作用;增加了地方政府的收益,加快了城市基础 设施建设的步伐。1但是由于土地储备制度在我国仍处于发展和摸索阶段,土地储备制度仍然 存在一些问题。例如,由于闲置土地大量存在等因素导致土地宏观调控功能不 能充分发挥,尤其是在房价居高不下的当下,这一问题显得尤为突出,也成为 质疑土地储备制度的重要原因。针对这个问题,笔者认为一方面,应当通过调 动国土部门的工作积极性,采取自下而上的方式充分发挥基层土地储备机构在 处置闲置土地方面的职能优势以及建立土地储备运行监督机制等手段来保障土 地储备制度宏观调控功能的发挥;更为重要的一方面,应当是对土地储备制度 功能定位的核心问题,即政府在土地储备制度中的角色定位问题予以进一步明 确。土地储备就是要实现政府利用其土地所有者代表和公共管理核心的地位, 对有限土地的收购、规划、用途等实行垄断,确保土地的节约,维持社会的可 持续发展。因此,在土地储备中,起主导作用的是政府,而且必须是政府,只 有政府才是公共利益的代表,才会以维护公共利益为根本宗旨。但是,土地收 购和出让从本质上讲属于经济法律行为,因而又要遵循一定的市场规律,有效 地发挥市场对土地资源的基础性配置作用,实现土地的高效利用,防止出现政 府失灵和腐败行为。针对这个问题,笔者认为应当首先界定政府的界限,将市 场的还给市场,比如土地储备的收购和供应环节。在收购环节,杜绝借政府的 计划、规划的名义来粉饰获得土地的公益色彩,从而作为强制收购的理由。在 收购土地时,无论何种收购方式,都应使用市场定价机制,确定合理的补偿标 准或收购价格,以维护原土地权利人的合法权益。应尽量少用强制收购方式, 而应多使用协商收购方式,以杜绝在实践中发生的,由于过多地使用强制收购, 甚至是借土地储备名义行商业开发之实的强制收购而产生的大量拆迁补偿纠纷 或自焚事件。 在明确土地储备制度的功能定位后,直接涉及的是土地储备机构的设置问 题。目前的土地储备机构定位为事业单位。然而由于事业单位的模糊性质与我 国政府所规定的政企、政事分开存在矛盾,因此,未来存在进一步分化的可能。 而土地储备制度作为一种调控经济的长效机制,不可能总让其执行者保持“临 时机构”的身份。因此,应当进一步将土地储备机构划归行政单位。同时,应 当将公众参与机制引入土地储备机构设置的有关工作中,提倡设立土地储备决 策委员会,吸收人大代表及外部专家参与决策;通过公开会议或设置咨询机构 等方式让公众充分了解土地储备的相关信息,引导公众规范参与、评价、监督 2土地储备制度的实施,防止土地储备机构偏离预定目标,提高决策效率和土地 储备工作的可行性。 昀后是土地储备制度的运行。就具体的土地储备运行模式而言,我国目前 主要存在 3 种土地储备模式:一是按照市场机制运行的上海模式;二是以行政 指导为主的杭州模式;三是行政指导、市场运作相结合的武汉模式,三种模式 各有