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我国《国家审计准则》规范设置研究 　　大陆法系一般通过总则阐述立法目的和立法要求，总则的一般性规定在该法中具有普适性，对整个规范体系起着统摄和指引作用。因此，总则部分的规范设置是立法者深思熟虑的结果，承载着特殊的意义和价值。XX年1月1日起实施的《中华人民共和国国家审计准则》将抽象原则和关于国家审计的一般性规定前置于总则之中，遵循了大陆法系立法的规律性作法。其中，值得注意的是，《国家审计准则》总则还对全部规范进行了类型化的处理：将全部准则规范分为“约束性条款”和“指导性条款”，并赋予不同的强制效力。此举最直接的后果就是审计人员在审计执法活动中会形成两类不同的行为模式，并具有不同的权利义务内涵。《国家审计准则》这种规范设置的科学性及其对审计执法将产生何种具体影响，无疑成为一个重要的研究课题，笔者对此进行探索，以期对推进我国审计法治的进步有所助益。　　一、法理：《国家审计准则》规范效力的两重性国家审计具有的高度技术性特征决定了具有操作性和规范性的准则在审计立法中具有突出的地位，成为立法文本向审计实践转换的决定性环节［1］。在美国的审计法律体系中，重要的审计立法如1894年的《多克里法》、1921年的《预算和会计法》以及1950年的《预算和会计程序法》，条文均相对较少，而国家审计准则学界一般对“国家审计”和“政府审计”概念不加区分地混用，笔者认为，使用“国家审计”的概念更能反映问题的本质。“国家审计”体现法治社会的民主价值，实现人民对权力的监督；西方“Government Auditing”一词虽然可以直译为“政府审计”，但在本质上却是代表国家进行的审计监督，表达为“国家审计”更为合适。 体系却很发达，包含了财务审计准则、鉴证业务准则和绩效审计准则［2］。国家审计准则在我国的审计法律规范体系中同样是承上启下的纽结，具有对内与对外的双重效力。我国《国家审计准则》之所以具有内部效力，首先是因为作为组织法和程序法，它具体规定了审计机关的组织形式、审计人员资质、审计监督职责范围、审计权限手段、审计质量控制、审计程序及法律责任。其次，《国家审计准则》维系着整个审计法律体系的安定。一方面，宪法性审计规范和《审计法》具有较高的效力级别，存在着一般性规定和空白条款，需要《国家审计准则》予以填补和具体化。另一方面，在我国的行政法规范体系中，存在很多由行政机关依据实际情况制定的不具有法律规范外观的规范性文件。在审计法领域，我国有关国家审计的规范性文件就包括了4个层次：基本准则、通用审计准则、专业审计准则和各种以“规定”和“办法”命名的有关审计工作的规范性文本。XX年1月1日起实施《国家审计准则》，同时废止的审计准则和规定有28个，根据《国家审计准则》第198条的规定，地方审计机关可以根据本地实际情况，在遵循本准则规定的基础上制定实施细则。 其中，很多属于大陆法系所指称的行政规则，即关于行政主体及其行为的规范，它们仅对于其发布机关或下级机关具有拘束力［3］。在国家审计的专业活动中，审计人员为了审计执法而进行的“寻法”活动实际上大量地定位于从形式上看层次“更低”的审计规范性文件，如各种具体的“准则”、“规定”和“办法”等，并依其设定的模式为一定的行为。这些具体的审计规范性文件均受到一个领导性的《国家审计准则》的约束，从而保证了法律体系的稳定和秩序，降低了审计风险。　　我国立法赋予了审计机关审计裁量权、检查权、处理处罚决定权和提请公安、监察等机关予以协助的请求权，《国家审计准则》因此具有影响相对人权利义务的外部效力。例如，《国家审计准则》第5章专设“审计整改检查”规定：“审计机关应当建立审计整改检查机制，督促被审计单位和其他有关单位根据审计结果进行整改。”在审计报告的内容方面，要求审计机关公布的审计和审计调查结果包括“处理处罚决定及审计建议”和“被审计单位的整改情况”的信息。胡贵安对世界上4种不同类型的国家审计模式下的国家审计权能进行了比较研究，结论是：在不同的国家审计模式中，国家审计权能差异很大，我国行政型审计国家审计职权相对最大［4］。《全面推进依法行政实施纲要》指出：“各级行政机关要积极配合监察、审计等专门监督机关的工作，自觉接受监察、审计等专门监督机关的监督决定。” 这样的规定在域外审计立法中是较为少见的在《美国政府审计准则》中，无论是财务审计、鉴证业务还是绩效审计，均没有类似的规定。 ，这充分说明我国的国家审计监督权在国家治理和法治建设中不仅具有信息揭示的制度功能，还具有较强的干预和矫正机能，体现出鲜明的现代经济法的本质特征。　　现代法学胡智强:我国《国家审计准则》的外部效力还表现为对司法活动具有的规范效应。1984年美国法院在谢弗林案中确立了“谢弗林尊重”原则：当制定法含混不清时，行政机关的解释只要合乎理性，就对法院裁判具有拘束效果，行政