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美国区划演变经验及对我国控制性详细规划的启示彦2，3章征涛1宋( 1.重庆大学 建筑城 美国区划演变经验及对我国控制性详细规划的启示 彦2，3 章征涛1 宋 ( 1. 重庆大学 建筑城规学院，重庆，400045; 2. 深圳大学 城市规划系，广东深 圳，518060; 3. 美国北卡罗来纳大学 城市规划系，美国北卡罗来纳) 【摘要】梳理了美国区划演变的经验，介绍了新区划工具在城市形态和街道功能、住房保障和社区营造、区划调整灵活性三方 面的发展，以此应对区划灵活性和覆盖面不足的问题。文章最后针对区划工具存在的局限性提出了讨论，并探讨了美国区划 演变对我国控制性详细规划管理的启示。 【关键词】控制性详细规划; 传统区划; 区划演变; 灵活性; 管控范畴 【中图分类号】TU984 【文献标识码】A 法是这部法律确立了控规作为 规划管理基本依据 的法律地位。许多学者认为，控规作为法定性文件 得到了落实，将为规划的编制和修改确立一整套完 善 的 程 序，从而提升了控规的权威性 和 严 肃 性［3，5，6］。但是，市场的不确定性和控规“法定羁束 依据”之间 的 内 在 矛 盾，同时也成为这个阶段控规 编制上所面临的核心问题。 有学者曾坦言，控规所带来的规划管理“刚性” 和“弹性”之争，并没有因为《城乡规划法》的颁布而 终结［5］。虽然，它减少了城市规划管理工作中的主 观因素，降低了行政执行成本。但 实 践 证 明，这 种 僵化的依法裁定方式，很难适应日渐复杂的城市开 发建设，同时，也“控制”了规划管理中需要的灵活 和弹性。田 莉 ［7］指 出，目前我国控规除了所谓的 “用地 兼 容 性”外，再 无 其 他灵活控制的考虑。 因 此，在强化控 规 法 定 地 位 下，也就造成规划管理的 尴尬格局，即遵行“科学”的法定控规却使得管理不 尽“合理”［4］，直接导致控规无法适应市场需求而不 得不进行调整［8，9］。换言之，早期业界 苦 于 控 规 权 威性不够，寄希望通过立法来强化控规权威性的矛 盾，转为强调 控 规 编 制 的 灵 活 性，以此应对我国城 市快速发展的矛盾。 1. 2 控规的管控范畴 此外，相当的研究还指出，以 前 的 法 定 缺 失 仅 仅是控规尴尬境况的一方面，另一方面很大程度上 还源于其自身在功能定位含糊、管制内容和控制方 法上都难以适应发展 的 需 要［1，4，5，10］。首 先，关 于 城市形态和城市美 学，表现在控规缺少城市设计③ 0 引言 我国控制性详细规划 ( 以 下 简 称 控 规) 的 演 进 过程，是国有 土 地 有偿使用制度实施后，借 鉴 以 美 国“区划条例 ( Zoning Ordinance) ”为主的开发管理 制度而建立起来的［1 － 4］，它在很大程度上参照了美 国的区划体制。因此，美国区划① ，特别是区划新发 展( new developments of zoning) ② 的工具能为我国控 规的技术内容和管控范畴的进 一步完善提供一些 必要参考。 美国区划在漫长的发展和调整过程中，管制内 容经历了不断的变迁和升级，一系列新工具开始逐 步纳入到规划的管理和控制当中，提升了区划综合 应对城市 问 题 和 管 制 的 灵 活 度。笔者的意图并不 在于介绍美国区划的历史及其文本的详细内容，而 是旨在阐述美国传统欧几里得式的规划方式 ( conventional zoning) 在区划演变中，应对市场变化 和城市发 展 需 要 所产生的新规划管理工具。通 过 控规和新区划工具的对比分析，提供控规技术手段 完善的建议。从规划工具的角度出发，跳出现有对 区划发展历史与编制内容、区划体系的借鉴和介绍 性的研 究，探讨可供我国 控规参考的经验和规划 工具。 我国控规管理存在的问题 1 1. 1 控规的灵活性 2008 年《城乡规划法》的颁布，将控规由以前的 技术性文 件 转 为 法 定 性 文 件。业内比较普遍的看 39 城市发展研究 21 卷 2014 年 9 期 Urban Development Studies Vol． 21 No． 9 2014 城市规划章征涛等: 美国区划演变经验及对我国控制性详细规划的启示的管控要求和控制手段。从控制内容上看，它仅强 城市规划 章征涛等: 美国区划演变经验及对我国控制性详细规划的启示 的管控要求和控制手段。从控制内容上看，它仅强 调了土地利用指标 ( 用地性质、容积率、建筑 密 度、 绿地率等) ，即更关注二维的用地性质和控制强度。 而关于三维空间的考虑和控制要求则相对较少，仅 仅以简单 的 引 导 为 主。其 二，关于城市特色塑造、 街道功能 营 建 方 面也缺少有效的引导和控制。由 于控规不需要考虑将特色塑造 和城市整体空间轮 廓塑造的 内 容 纳