解决城乡发展不平衡问题的纵向区域协调-文档资料.docVIP

解决城乡发展不平衡问题的纵向区域协调 　　党的十九大报告指出，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见指出，当前我国发展不平衡不充分问题在乡村最为突出。实施乡村振兴战略，是解决这个矛盾的必然要求。解决城乡发展不平衡的问题，需要研究究竟存在着哪些不平衡，存在这些不平衡的原因是什么。本文试就此提出一点思考。 　　一、城乡发展不平衡表现为横、 　　纵两个方向上的差距问题 　　从总体看，城乡发展不平衡表现为乡村与城市之间存在多方面的差距。包含体制机制层面的差别、政策层面的差别和发展水平层面的差距。[1]（P44）一是属于体制机制层面的差别问题，即从法律法规等制度上规定了城乡之间的差别。这些制度大多建立于20世?o50年代，改革开放以来被逐步打破，到党的十六大以前绝大多数已经废除。目前正处于对户籍、土地、治理、公共服务等方面进行改革攻坚。二是属于政策措施层面的差别问题。大致存在两种情况：一种情况是有法律法规等制度依据的，属于进一步细化、强化、完善制度规定的政策措施；另一种情况是不存在制度规定，而是以政策形式确定的城乡之间的差别。这一层面正处于清理或完善之中。三是属于发展水平层面的差距问题，即在制度和政策规定下或者主要受制度影响，而造成的城乡之间的各类待遇水平方面的差距。根据我们对北京市的调研，这些差距的内容至少包括：城乡居民收入水平之间存在较大差距，城乡交通、能源等基础设施建设和利用水平方面的差距，城乡就业、教育、医疗卫生、社会保障等公共服务体系建设和农村享受服务的水平的差距，城乡社区服务、社会管理等方面的水平差距。上述三类城乡之间的差别差距相互交织，有些差距属于制度、政策层面的问题已经解决，但由于财力、工作步骤或认识等因素制约，目前仍存在着城乡之间的差距。笔者以为，当前在城乡制度和政策方面需要解决的问题焦点，一是城乡之间的“人―地”关系安排，主要应在“城市―国有土地”与“农村―集体土地”的制度框架内解决，如何认可一部分农村地区在集体土地上实现城镇化的机制性突破；二是城市之间和城乡之间的“上―下”关系安排，主要应在“城市―居民自治”与“农村―村民自治”之间的融通上来解决，实现乡村地区治理城镇化的体制性突破。[2]（P15）这些制度和政策问题的解决，将极大地促进城乡融合的一体化发展。 　　从各地区的横向关系看，城乡发展不平衡突出表现为各地区之间的城乡差距变动的不平衡。分析我国东、中、西及东北部地区的城乡居民消费支出变化数据可以发现：第一，自实施区域协调发展战略以来，东中西部地区城乡人均消费支出差距均呈现出逐步缩小的态势，尤其是2010年以来，这种缩小的速度加快；相对而言，东北地区的这种缩小态势并不明显。第二，中部地区城乡消费支出差距变化的速度与东部地区基本保持同步，东北地区缩小速度相对滞后，西部地区城乡差距较大的问题仍然比较突出（参见表1）。第三，随着区域政策（特别是财政转移支付）力度加强，四大板块地区人均公共财政支出加快趋于均衡，为解决地区城乡发展不平衡问题创造了财力基础；但是部分地由于历史欠账原因，各地区发展水平的差距还非常显著。 　　表1 四个地区城乡居民人均消费支出对比 　　资料来源：根据“中国统计年鉴2017”计算 　　再从地区纵向层级看，城乡发展不平衡还表现为不同等级的城市之间以及它们同镇村之间发展的不平衡性。我国的城市体系具有行政等级特点，除了直辖市以外还有副省级市、地级市、县级市和县城1，农村地区除了建制镇以外还有乡和村。各级城市、县城、乡镇、村庄之间的建设水平和公共服务水平都存在一定差距。由于缺少必要的分析数据，本文只能就个别项目进行各层之间的比较；并且这些统计口径也存在不同，所以只能近似地进行极为有限的纵向区域比较。即使如此也可以看出，城市、县城和镇之间虽然在部分方面的统计数据上表现出了水平接近，但是在另一些重要的市政基础设施建设方面仍然存在着很大差距（参见表2）。存在这些差距的重要原因是，无论按照建设面积计算还是按照人均计算，建设投入水平在各级城市之间以及各级城市与村庄之间都存在着显著差距（参见表3）。尤其是，在那些乡村长期存在的“老大难问题”方面（突出的问题比如以“污水管道长度”所体现的污水处理及其排水系统建设），在那些属于基本公共服务以外，但关系人民生活所必需的优质公共服务资源的配置方面，下级地区相对于上级地区、农村单元相对于城市单元都存在着显著的短板。 　　表2 城市、县城、镇、村庄的基础设施情况 　　资料来源：根据“中国城乡建设统计年鉴2016”计算 　　二、解决城乡发展 　　不平衡问题的阶段性任务 　　从2002年党的十六大提出统筹城乡经济社会发展以来，特别是2007年党的十七大和2008年十七届三