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优先绩效目标：美国联邦政府绩效管理的新工具 2014年08月08日 08:49 来源：《山东社会科学》(济南)2013年10期 作者： 字号 打印 纠错 分享 推荐 浏览量 177 ?? 【作者简介】胡业飞，复旦大学国际关系与公共事务学院博士研究生；敬乂嘉，复旦大学国际关系与公共事务学院教授 ? 　　一、引言 　　绩效管理是美国公共管理领域经久不衰的主题之一。从1970年代开始，美国国会先后颁布了包括《首席财务官法》在内的9项影响财政管理的法律，以求提升政府项目的财务管理水平与整体工作效率。此外，历届联邦政府还先后探索使用了计划项目预算系统、目标管理等绩效管理方法，但效果参差不齐，都未能延续至今。1993年《政府绩效与结果法案》(简称GPRA法案)的颁布是美国联邦政府绩效管理发展的一个里程碑。它直接构建了近二十年美国联邦政府绩效管理的制度框架，确立了联邦政府绩效管理活动的具体流程。在此之后，美国联邦政府的绩效管理工作进入了稳步发展的阶段。经过克林顿两个总统任期的试点与推广，《政府绩效与结果法案》的绩效管理框架(以下简称GPRA绩效管理框架)在2000年前后正式搭建完成。在此之后，美国联邦政府开始探索怎样使用绩效管理工具来更好地完成绩效管理工作。 　　在小布什的总统任期内，项目绩效评级工具(简称PART工具)在联邦政府中得到了广泛应用。PART工具的施用受益于两方面的推动力：一方面国会要求联邦政府提供更多清晰、直观的信息证明项目的绩效有效性；另一方面，总统为了向国会争取更多的预算，也要求联邦机构证明项目的有效性，在预算过程中争夺更多话语权。因此，PART工具凭借它的直观性与可操作性优势，成为了小布什执政时期的核心绩效管理工具。尽管PART工具的使用效果显著，但该工具也引发了不少争议。部分公共管理专家和一线联邦雇员认为，PART工具使政府雇员过分关注于评级得分，这不仅是一种“目标转换”，也给政府雇员加重了工作负担。奥巴马就任美国总统之后，即以此为由，宣布对联邦政府的绩效管理制度进行改革，重点使用优先绩效目标工具(Priority Goals Tool)。奥巴马政府认为，优先绩效目标工具纠正了PART工具对绩效评分的过度重视，将绩效管理的重点回归到政府绩效的发展趋势上来。2010年，《政府绩效与结果现代化法案》(简称GPRAM法案)在国会得到通过，优先绩效目标工具被写入法案，成为奥巴马政府的核心绩效工具。 　　近年来，PART工具引起了中国国内学界的广泛关注，不少学者深入研究了PART工具，上海市闵行区等地还开展了PART工具的实践探索。而优先绩效目标作为PART工具的替代者，尚未在国内学界引起广泛关注。本文即以优先绩效目标工具作为研究对象，结合美国内政部的具体案例，对该工具的产生、构架、评估方法、评估流程展开研究。 　　二、优先绩效目标工具 　　(一)奥巴马政府的绩效管理改革与优先绩效目标工具的产生 　　奥巴马就任后不久，美国联邦政府就开启了绩效管理工作的改革。奥巴马政府对PART工具的数据导向表示赞赏，要求联邦政府继续以数据为基础进行绩效管理，并宣称“在延续使用PART工具的信息收集与报告方法基础上，以不同的方式方法解读与使用信息数据”。不过，这种沿用只是为使联邦机构不因为改革感到不适，最终平稳地过渡到新的绩效管理工具上来。短暂的过渡时期结束后，奥巴马政府全盘抛弃了PART工具。在2011年各个联邦机构提交的年度绩效报告中，“项目绩效评级工具”一词已经彻底消失。奥巴马政府认为：过分地强调以PART工具为核心，是对GPRA绩效管理框架的偏离；绩效工作的改革应当回归GPRA框架，框架本身就是核心方法。同时，要将联邦政府的绩效管理重点要从项目的评级得分上拉回到项目绩效的发展趋势上来。 　　在这一理念的指导下，奥巴马政府进行了联邦政府绩效管理工作的改革，改革内容为：坚持以GPRA框架的核心地位，以多层次目标绩效系统为绩效管理方法，重点使用优先绩效目标工具反应联邦项目的绩效发展趋势。 　　(二)工具环境：GPRA绩效管理框架 　　GPRA绩效管理框架是优先绩效目标工具的生态基础，是美国联邦政府进行绩效管理的核心框架。2010年通过的《政府绩效与结果现代化法案》进一步补充完善了GPRA框架。GPRA框架可简单总结为：联邦机构每五年编订一次机构战略计划书；以战略计划书为指导，联邦机构每年制定年度绩效计划；根据年度绩效计划的完成情况，联邦机构提交年度绩效报告。 　　“战略计划”是联邦机构在绩效方面的一项长期计划。《政府绩效与结果法案》要求联邦机构对至少未来五年的绩效战略进行规划，并编制战略计划书向预算管理办公室以及国会递交，并至少每隔三年对战略计划书进行一次更新与修订。战略计划书中的内容编订要求如表1