第三章公共政策制定.docVIP

第三章 公共政策制定 内容提要： 公共政策的制定，是公共政策的主体、客体与公共政策环境之间相互作用的过程。从逻辑形式上看，这一过程包括政策问题的认定与分析、政策目标的确立、政策方案的设计、政策方案的评估与选择、政策方案实施中的修订等基本程序和环节，反映着公共政策有其自身的发展周期，有从提出到完成表现为一个过程；从价值和利益分配的角度看，这一过程包含着政策议程的建立、政策规划、政策方案合法化的政治过程，是各种政治力量相互作用和利益交换与利益协调的过程，其间政治生活和政治机能起重要作用。在当代，为了实现公共政策的科学化和民主化，公共政策制定过程的社会化是客观的发展趋势。 第一节 公共政策制定的过程 公共政策制定的逻辑过程，即公共政策制定的基本程序，它是指公共政策制定过程中各项工作和各个环节展开的逻辑顺序及基本步骤。研究公共政策的制定程序，有助于帮助政策制定者认识公共政策的客观规律，提高公共政策的质量和科学化水平。 科学化的公共政策制定过程应当包括哪些环节和步骤，目前人们的看法并不完全一致。从决策与执行分离的角度分析，公共政策制定的逻辑过程应当包括确立目标、拟定方案、优选方案三个基本程序。这种三阶段的划分方式最早可以追溯到杜威，他于1910年在《如何认识》一书中提出解题的三步骤：问题是什么? 有哪些可能的答案? 哪个答案最好? 后来，西蒙认为政策制定活动到此并没有完结，还必须对政策的实施情况进行反馈，以便对政策方案进行修正与完善。因此，公共政策制定过程还应包括对已作出的政策方案进行评估和审查，于是他将政策制定过程增加为四个基本程序。我们这里对公共政策制定的逻辑过程的分析，采用四个阶段的划分方式。 一、对公共政策问题的认知与政策目标的确定 (一)对公共政策问题的界定与分析 1．公共政策问题的涵义 所谓公共政策问题，是指在公共管理领域中存在的，而且被政府等公共部门所认知、接纳并采取行动试图加以解决的社会公共问题。对公共政策问题的这一定义包含如下内涵： (1)公共政策问题是公共管理领域存在的“社会公共问题”。社会公共问题是指当某一问题超出了当事人、其影响波及到不直接相关群体时的社会问题，即关系到社会发展或社会大多数人利害关系的问题。私人领域的个人事务或企业事务就不属于公共政策问题的范畴。 (2)公共政策问题的存在是一种客观状态，被社会大多数人所普遍关注，并引起公共管理部门的注意。公共政策问题是客观存在而不是人的主观臆断，这种客观存在是指社会的实际状态与社会期望之间的差距，而且这种差距能够通过一定的具体事实反映出来，具有一定的严重性，已经引起社会公众的普遍关注。此时，基于价值观念和切身利益的考虑，社会公众开始向公共管理部门提出解决该问题的公意性诉求，并引起相关公共管理部门的注意。 (3)公共政策问题是公共管理主体关心并付诸行动解决的那些社会公共问题。言下之意，并不是所有的社会公共问题都一定纳入公共管理部门解决的视野，况且公共管理部门也不一定有足够的资源和能力给予有效地解决。公共政策问题，是在既定的条件下公共管理部门认为有必要而且能够运用公共权威，并纳入工作议程进行解决的社会公共问题。 公共政策问题的发现、认知和判断是公共政策制定活动的起点。所有公共政策活动的展开以及所有的政策程序，都是围绕公共政策问题的解决而进行的。而且，公共政策问题的性质、程度、涉及范围的差异，决定了公共政策的性质、所涉及的范围、目标的选择、采取相应的行动的差异。因此，对公共政策问题的判断与分析，就成为公共政策制定活动一项首要内容。 2．对公共政策问题的界定 界定公共政策问题的主要目的，是排除那些不可能或不应该解决的问题，以便公共管理部门把主要精力集中在应当解决并且必须解决的公共管理问题，从而避免眉毛胡子一把抓，影响公共管理活动的有效性。著名管理学家德鲁克指出，有效的管理者必须清楚“我们是不是真正需要一项决策? 为什么要问这个问题，是因为有时候不作出任何新决策，可能正是最好的决策。作一项决策，像做一次外科手术。任何新的决策，都不免影响既有的制度，因此多少得冒风险。外科医师不到非动手术不可的时候，绝不轻言开刀；同样地，不到非另作决策的时候，也不宜轻易另作决策。” 在公共管理实践中，一般来说，对于公共管理部门所要解决的问题必须是能够解决的、适宜解决的、后果能够预测的并且它的解决是对社会大部分人是有利的问题。例如，下列这些问题就应该排除在外：问题虽小，但它的解决却可能带来更大的问题；问题虽令人烦恼，但并不十分紧要；问题是短期存在的，但其长期影响却无法预测；会带来诸多不良后果的问题，等等。 确认公共政策问题的具体方法或依据是多种多样的，如公共部门领导者对公共部门发展状态与发展战略的判断；有组织的调查研究，发现问题；绩效评估中心的反