农民地权诉求与农地制度供给-经济学家.PDF

ECONOMST 经济学家 2017 ·3 ECONOMIST 农民地权诉求与农地制度供给 ————湖北沙洋县湖北沙洋县““按户连片按户连片””做法与启示做法与启示 □桂 华 （华中科技大学 中国乡村治理研究中心，湖北 武汉430074） 我国现行农地制度脱胎于家庭联产承包责任制，农地制度内含促进农业生产经营的初始目 标。实践中，农地制度的产权改革目标与土地利用目标并不完全统一，尤其是二轮土地承包之后的 政策调整偏向土地财产权保护一端，固化了土地细碎格局并影响农业经营体系创新。城镇化与农 业技术进步凸显前期政策的负面效应并带来农民地权新诉求，下一步农地制度改革的重点是回归 改善农业生产经营的初始目标。沙洋县在坚持现有政策框架前提下所探索的“按户连片”做法，较 好地将财产权保护与农业经营改善目标统一起来，属于回应农民真实地权诉求的制度供给。 关键词：农地制度；农业经营；地权诉求；制度供给；按户连片 中图分类号：F301.1 文献标识码：A 文章编号：1003—5656（2017）03—0090—07 一、问题的提出 实施家庭联产承包责任制以来，我国农地制度改革主要解决土地集体所有与农户分散经营的矛 盾，并且总体沿着强化农户权利和压缩集体权利方向推进。受两方面原因影响，此改革思路持续获得重 ① 视。一是私有产权的激励效应被过度重视，二是农业生产状况不断变化的社会现实被忽视。在农户承 包经营权十分清晰且已经获得法律保障的今天，继续强化农户土地权利基本不能产生制度“红利”，相 反，锁定地块细碎格局与地权分散局面的负面效应日渐凸显。 当前农业经营发生两方面重要变化。一是城镇化推进带来大量农村劳动力流出农业，农业之外就 业降低农民对于土地依赖程度并带来人地关系重要变化；二是农药、种子、机械化等农业技术方面变化 倒逼农业经营方式变革。以上变化致使当前农地制度的矛盾焦点，由之前保护农民自主经营权利转向 土地要素重新配置方面。未来农地制度改革应当突破之前“集体”与“农户”对立思路，真正保持集体权 利与农户权利的平衡关系。本文结合湖北沙洋县土地“按户连片”的确权做法，梳理反思我国近年来的 农地制度改革逻辑，并探讨下一步农地制度改革方向。 二、农地制度内涵及其演变逻辑 农地制度主要包括农地产权制度和农地利用两方面内涵。我国农地制度改革的基本任务之一是建 立与经营方式相适应的农地产权制度，改进农业生产效率，提高土地产出率。依此标准，可梳理家庭联 产承包责任制实施以来我国农地制度演变逻辑。 ①老田研究发现，理论界长期将“农民积极性——有效劳动投入增减”作为农业产出水平的决定性因素，并以此来解释将我国 1978—1984年的粮食增产，忽视化肥等资源投入因素的作用。参见老田.政府主导的“资源配置重点转移”与“杜润生－林毅夫假设”.中 国乡村研究·第五辑[C].福州：福建教育出版社,2007年版。 -90- ThreeRuralIssues 经济学家 三农问题 （一）我国农地制度双重内涵 （1）农地产权制度。农地产权制度主要解决不同主体之间土地权利分配问题。在集体所有制下，我 国农地制度首先要构建合理的产权制度，以解决集体公有的土地生产资料向不同农户配置问题。实施 家庭联产承包责任制之初，我国发展出“所有权归集体，使用权归农户”的农地两权分离制度。1986年通 过实施的《民法通则》首次将农户从集体获得的土地使用权利纳入法律保护，土地承包经营权自此成为 独立民事权利。之后随着二轮土地承包实施，土地承包期限由一轮“十五年”变为二轮“三十年”，直至十 七届三中全会决议提出“长久不变”，土地承包经营权最终由债权变为物权，并获得《物权法》保护。近年 来，随着既有地权格局与农业发展不适应日渐凸显，国家进一步提出所有权、承包权与经营权“三权分 置”的产权改革思路，着力应对人地分离趋势及其带来土地要素重新配置问题。 （2）农地利用制度。农地利用制度主要与农业生产经营有关。以土地承包为主要内容的家庭联产承 包责任制，较为有效地