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适应新《预算法》的财政监督改革发展研究 新《预算法》第一条指出:要规范政府收支行为,强化预算约束,加强对预算的管理和监督,建立健全全面规范、公开透明的预算制度。新《预算法》综合多年来财政改革发展的成功经验,从多个方面对财政管理提出更高要求。财政监督作为财政管理的重要环节,要创新工作方式方法,通过拓宽财政监督范围、提高财政监督要求、增强财政监督力度,构建全方位、高效率、良性循环的财政监督体制机制,以适应新《预算法》要求,更好地为财政管理服务。 　　一、新《预算法》对财政监督提出的新要求 　　新《预算法》要求政府深化预算管理制度改革,构建编制、执行、监督、绩效四位一体的预算管理体系。财政监督要明确新《预算法》提出的新要求,扩大监督范围、提高监督要求、强化监督力度,充分发挥监督制衡的职责,服务于预算管理工作。 　　(一)财政监督的覆盖面更广 　　1、对全口径预算的财政监督。实行全口径预算管理是建立全面规范预算制度的基本前提。新《预算法》第四条提出全口径预算管理:政府的全部收入和支出都应当纳入预算。全口径预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算四本预算,新《预算法》以法律形式对四本预算的功能定位、编制原则及相互关系作出规范。因此,财政监督的范围应扩大至对一切政府收支行为的监督,有效约束政府的自由裁量权,促进全面、规范预算体系的建立。 　　2、对预决算公开的财政监督。预算公开是建立公开透明预算制度的必然要求。新《预算法》第十四条对“预决算公开”中公开的内容、公开的主体、公开的时限等作出全面、具体、明确的规定,并在第九十二条中规定了违反预决算公开规范的法律责任。将预决算公开入法,不仅有利于保证人民群众的知情权,也有利于引导社会主体的预期和行为,增强社会共识,提升财政政策效果。因此,财政应该加强对“预决算公开”情况的监督,促进公开、透明预算体系的建立。 　　3、对政府债务的财政监督。为规范地方政府债务管理,防范化解财政风险,新《预算法》第35条和第94条对地方债务管理作出详细规定。按照“开前门、堵后门、筑围墙”的改革思路,新《预算法》从举债主体、用途、规模、方式、监督制约机制和法律责任等方面作了规定,有利于有效防范和化解政府债务风险。因此,财政监督应根据新《预算法》的改革思路,从“开前门、堵后门、筑围墙”三个方面出发,加强对政府债务纳入预算管理的监督。 　　(二)财政监督的工作要求更高 　　1、嵌入预算管理全过程的财政监督。新《预算法》第八十八条指出:各级政府财政部门负责监督检查本级各部门及其所属各单位预算的编制、执行,并向本级政府和上一级政府财政部门报告预算执行情况。这就要求建立财政监督嵌入预算管理全过程的机制。因此,财政监督需要预算管理部门肩负职责,更需要专门的监督检查部门,从预算管理各环节嵌入,包括预算编制和审查环节、预算执行和调整环节、绩效管理和决算环节,通过完善内部控制和外部检查相结合的系统,提高财政监督的效率和效力。 　　2、适应跨年度预算平衡机制的财政监督。新《预算法》第十二条第2款提出:各级政府要建立跨年度预算平衡机制。要求各级政府改进预算控制方式,应当遵循审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展,以提高预算的科学性和前瞻性。在跨年度预算平衡机制下,预算不再是一个财政年度终结的封闭过程,而是一个预算周期内的动态平衡,更具综合性和复杂性。因此,财政监督要对跨年度预算平衡下的中期预算规划、年度预算控制方式、预算调整和调节等方面进行监督,及时发现问题,提出改进和完善的意见和建议,促进跨年度预算平衡的顺利开展。 　　3、关注对财政政策的财政监督。预算审核重点由财政收支平衡状态向支出政策拓展后,收入预算从约束性转为预期性,由此在日常财政监管中:一是严格关注地方财政超收收入数据的真实性和准确性,侧重资金分配使用的法定审批程序,加大政府超收超支违规安排资金的处罚力度;二是关注新《预算法》的落实,侧重区域年度财政总赤字规模警戒线的设置,加大对政府年度预算执行的法定力度;三是根据地方政府投资周期的预算规划,财政监督要能够及早确认和辨别地方政府债务风险,监控尚未支付的支出义务,能及时阻止、减缓这类支出,以防范风险累积。 　　4、强化对预算绩效的财政监督。新《预算法》第十二条指出:各级预算应当遵循统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡的原则。这就要求财政建立完善的预算绩效管理制度,逐步建立健全绩效目标设定、绩效跟踪、绩效评价及结果运用有机结合的预算管理体制。因此,财政监督要强化绩效监督。与预算绩效管理体制相适应,财政监督要将预算支出绩效监督作为改革发展的重要方向。在建立健全预算管理体制的过程中,充分体现财政监督的职能,对绩效目标设定、绩效跟踪、绩效评价及结果运用等方面进行监督,通过绩效监督