新型农村合作医疗制度公平与效率的评价及制度安排.pdf

1．绪论 1．绪论 1．1 选题背景与研究意义 (1)合作医疗制度历史沿革及选题背景 农村合作医疗制度的最早雏形是20世纪40年代陕甘宁边区和抗日革命根据 地办起来的由群众集股的医疗互助合作组织——医药合作社。在那时，为应付伤 寒、回归热等流行传染疾病，边区政府要求大众合作社办理合作医疗。到1946年， 卫生合作社达到43个。尽管这和后来普遍推行的农村合作医疗有所不同，但这却 是合作医疗的滥觞。 农村合作医疗制度的真正确立是在50年代的农业合作化时期。新中国成立后， 一些地方在土地改革后农业互助合作运动的启发下，由群众自发集资创办了具有 公益性质的保健站和医疗站。1955年初，在山西省高平县最早实行“医社结合”， 采取社员群众出“保健费和生产合作社提供“公益金”补助的办法，建立了较 为松散的农村合作医疗站。随后，河北、湖南等省的农村也相继出现了一批由农 村生产合作社办的保健站。 农村合作医疗的真正普及是在“文化大革命时期。1966年，毛泽东主席肯定 了湖北省长阳县乐园公社办合作医疗的经验，称赞“合作医疗好”，这推动了农村 合作医疗运动的迅速发展。在1968—1969年期间，人民日报连续发表文章，对此进 行报道和宣传。在这一年的时间里，人民日报连续组织了23期“关于农村合作医 疗卫生制度的讨论。这在当时的政治气氛下，全国出现了大办合作医疗的热潮。 但与此同时，受“文化大革命”思想的影响，为迎合现实政治的需要，更多是采 取行政命令和“一刀切”方式，使其在一定程度上受到了扭曲。 在“文化大革命结束以后，1978年全国五届人大通过的《中华人民共和国 宪法》把“合作医疗列入了进去。1979年12月，卫生部会同有关部门制定了《关 于农村合作医疗章程(试行草案)的通知》，对农村合作医疗制度进行了规范。这 是第一次由政府部门发布的正式法规性文件，是对近30年来农村合作医疗经验的 总结，这也标志着合作医疗实现了制度化。 这一在中国农村广泛实施的农村合作医疗制度，曾解决了数亿农民的就医难 问题，也曾在80年代初被世界银行和世界卫生组织誉为“成功的卫生革命”和“发 展中国家解决卫生经费的惟一范例。”但随着农村经济体制家庭联产承包责任制改 革的实施，这一制度迅速瓦解，9亿多农民的绝大多数成为毫无保障的自费医疗群 体。在90年代，广大农民看病难看病贵的现象同趋严重。期间虽政府一再努力重 建该制度，但均未能如愿。 正是因为绝大多数的农民没有医疗保障这一重要因素，W．H．0在2001年公布 的{2000年世界卫生报告》称，在191个成员国中，中国总体卫生系统的绩效指 数排在第132位，其中卫生财务贡献的公平性排在第188位，成为成员国中的倒 数第四。① 值得欣慰的是，这一问题引起了党和政府的高度重视，在2002年10月，《中 共中央、国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定》明确提出：“逐步建立新型 农村合作医疗制度”。紧接着，在2003年1月，卫生部、财政部和农业部3部门 《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》要求：从2003年起，各省、自治区、 直辖市至少要选择2到3个县(市)先行试点，取得经验后逐步推行。“到2010 年实现基本覆盖农村居民的总体目标”。@之后，试点范围逐渐扩大，到2008年底， 已是新农合制度在农村发展的新高潮。在全国新农合制度得丌展如火如茶的实践 背景下，选择对一些具有典型代表性的试点县制度运行的效率与公平进行评价无 疑有其重要的理论研究意义。 (2)选题的实践意义 适逢新农合制度在全国农村发展的高潮，无论学术界专家学者还是实践中实 践工作者对此都饱有前所未有的热情，纷纷献计献策，期待制度的理论建设与实 践更加完美相结合。让农民得到真正的实惠是理论专家和实践工作者共同的心愿。 在选择样本时，为了使样本更具有典型代表性，本文选取的江西省样本县芦溪县、 修水县及乐平市@三县市均属于2005年第二批重点试点县，几年来各县市制度运 行均在不断完善，但制度本身各有差异和特色。到2008年底，各县市已走过了4 个年头，对近几年来的制度运行情况从公平、效率的角度加以评价和总结，及时 对制度运行中暴露的问题提出改进措施正是作者撰写此论文的主要目的，这对于 评价江西省第二批新农合制度试点的效果乃至对全省新农合制度的重构都具有重 要的实践借鉴意义。 (3