城规划调整中的行政裁量控制及制度安排-学术交流.PDF

　 　 ２０１８年１２ 月　 　 　 　 　 　 　 　 　 学　 术　 交　 流　 　 　 　 　 　 　 　 　 　 Ｄｅｃ．，２０１８ 总第２９７期　 第１２期　 　 　 　 　 　 　 　 Ａｃａｄｅｍｉｃ Ｅｘｃｈａｎｇｅ　 　 　 　 　 　 　 　 　 Ｓｅｒｉａｌ Ｎｏ．２９７　 Ｎｏ．１２ 　 政治学研究 城市规划调整中的 行政裁量控制及制度安排 衣霄翔，苏万庆 （哈尔滨工业大学 建筑学院，哈尔滨 １５０００１） ［摘　 要］控制性详细规划调整是为使控规得以更好实施而建立的弹性和优化机制，但在实践 中却常常产生许多消极影响，究其原因并提出对策，应进一步对控规调整管理中的行政裁量加以 控制和引导。 针对控规调整的发展阶段、特殊性以及暴露的消极问题，目前控规调整管理的行政 裁量控制方案应以“立法”和“行政”为控制领域，以“严格控制”和“规则之治”为中心思路，一方面 尽可能删减“不必要”的裁量，另一方面通过“构建裁量”和“监控裁量”更好地控制“必要”的裁量， 令控规调整管理中的行政裁量发挥更加积极的作用。 ［关键词］控制性详细规划；控规调整；规划管理；自由裁量权；行政规则 － － － ［中图分类号］ＴＵ９８４　 ［文献标志码］Ａ　 ［文章编号］１０００ ８２８４（２０１８）１２ ００６２ ０７ 控制性详细规划（简称“控规”）是我国城市规划体系中直接干预城市土地开发建设的核心工具之 一，其基本原理是通过规划预先设定的开发控制指标（包括土地用途、容积率上限、建筑密度上限、建筑 限高、绿地率下限、配建要求等）对开发建设活动起到直接的约束作用，从而在整体上实现资源的合理 分配，并在局部上保证每个地块开发的基本合理性。 然而，由于控规的“刚性”管控手段过于严格，在其 实施的过程中需要一定的“弹性”机制去弥补当前控规不足或使其更好地适应城市发展需要，这便是与 控规实施一直相伴的重要管理事务———控规调整。 由于涉及多方利益的协调，为保证程序正义，控规调 整的实施通常包括必要性论证、专家论证、征求规划地段利害关系人意见、征求相关部门意见、审查、审 批等一系列管理环节。 从其作用来看，控规调整本应是一种修正、适应和优化机制，但在近十几年的管 ①［１］ 理实践中却一直饱受非议，主要表现为控规调整过程中和结果上所表现出的一些消极影响。 在此前 ［２］ 的一项案例研究中（详见《控规调整的评价研究———基于调整结果和决策过程的评价》 一文），通过对 ①　 李浩将这些消极问题概括为：一是以“增容”为主导的调整可能引发城市人口、环境、公共设施和基础设施建设 等方面的一系列问题，表现为环境容量、交通压力、基础设施承载力、公共设施服务水平，等等；二是调整可能业主、周边 群众或整个城市形象造成“隐形伤害”，影响社会公平与公正；三是控规调整这一机制会导致建设单位“相互攀比”“不正 当竞争”，造成恶劣的社会影响；四是在大面积的控规调整取代原有控规的趋势下，控规编制的“低质量”和控规调整的 “高频率”可能形成恶性循环；五是频繁的控规调整工作会影响到规划管理工作的严肃性与稳定性。 － － ［收稿日期］２０１８ １０ ２２ ［基金项目］中央高校基本科研业务费专项资金资助项目“控规调整的管理体系与方法研究”（ＨＩＴ． ＮＳＲＩＦ． ２０１８３９） － ［作者简介］衣霄翔（１９８３ ），男，辽宁东港人，寒地城乡人居环境科学与技术工业和信息化部重点实验室，讲师，硕 － 士研究生导师，博士，从事城乡规划研究；苏万庆（１９８０ ），男，黑龙江哈尔滨人，寒地城乡人居环境科学与技术工业和信 息化部重点实验室，讲师，硕士研究生导师，博士，从事城乡规