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利用卫星遥感技术辅助城乡规划管理工作的实践 ——以济南市为例 马明 【摘要】遥感技术在区域监测中具有信息丰富、准确、现势性强、易于更新等突出特点。住建部已在全国城市建立了卫星遥感辅助城乡规划管理工作机制，充分认识其工作性质，掌握基本工作方法，有助于更好的开展这项工作，并促进城乡规划管理效率的提高。 【关键词】遥感技术，城乡规划，监督管理 2003年，建设部选定南京等10个城市开展遥感辅助城乡规划管理工作试点。目前，借助卫星遥感技术对规划实施进行动态监测的城市已达71个，监测面积达2万多平方公里，初步形成了重点城市一年多期的监测机制，实现了违法违规行为的快速发现和及时处理，初步遏止了违法违规苗头，维护了规划的严肃性和权威性。[1] 目前，山东省已有济南、青岛、泰安、淄博、东营等5个国务院审批总体规划的城市,开展了利用卫星遥感技术辅助城乡规划管理工作，其中济南市自2009年以来已进行了多期动态监测。笔者希望通过介绍开展卫星遥感辅助城乡规划管理工作的背景、要求，梳理总结基层工作方法，从而进一步认识这项工作的重要意义，促进城乡规划管理效率的提高。 1 工作背景 改革开放30多年来，城镇化已经成为我国经济社会增长的重要动力。截至2010年，我国城市总数达到657个，比改革开放初期增加464个；城镇化率达到49.68 %，比改革开放初期增加了近30个百分点。城镇化带来了物质的空前繁荣，使社会生活发生了根本变化。 近年来，我国城镇化进程明显加快，从1980年到1990年，城镇化率增加了7%；从1990年到2000年，城镇化率增加了10%；2000年到2010年，我国城镇化率增加了13%。随之而来的是城市用地的加速扩张。以北京为例，1990年时建成区面积仅为397平方公里，2000年为700多平方公里，2010年已达近1400平方公里。从全国情况来看，2000年至2010年间城市建成区总面积从2.24万平方公里增长到4.01万平方公里，年均增长速度为5.97%。[2]这其中有城市人口正常增长的需要，也有土地粗放利用的因素，甚至还有部分城市急于求成，盲目扩张，违反规划进行建设。 批准的规划得不到落实，违法违规现象屡禁不止，重要原因是执行力缺失导致城乡规划权威性不够。传统的城乡建设监管，主要依靠巡查走访和群众举报两种方式，虽有一定优势，但也存在耗费人力物力、举报真假难辨、发现晚、核实难等弊端，特别是对于已投入使用的违法建设往往只能以罚款草草了事，致使先建后批、以罚代批的现象时有发生。 为确保城乡规划依法实施，促进城乡可持续发展，需要不断创新规划管理的方式方法，加强城乡建设的监督管理。而卫星遥感技术具有大范围、可视化、短周期、多信息的特点，已广泛应用于区域监测。例如，国土资源部门借助遥感技术建立的全国国土资源遥感监测“一张图”和综合信息监管平台，覆盖了土地、矿产、海洋、地质灾害等全业务数据，实现了从“以数管理”到“以图管地管矿”的根本转变。[3]因此，借助卫星遥感技术辅助城乡规划管理工作，可以使城市管理者及时、准确掌握城市建设信息，为强化规划行政监督、确保规划实施、促进城乡可持续发展提供技术支持，为政府宏观决策和依法行政提供科学依据。 2技术路线和工作流程 2.1技术路线 卫星遥感辅助规划管理的工作原理是利用“3S”系统，即通过遥感系统（RS）得到城市不同时相的高分辨率卫星遥感数据，对比提取变化图斑，利用全球定位系统（GPS）对图斑做出地理标识后，录入地理信息系统（GIS），与规划叠加分析、比对，及时发现影响规划实施的问题。[4] 通过周期性的观测，可以对城市总体规划和历史文化名城保护规划、风景名胜区总体规划等的规划实施情况进行全方位实时监督，对城市发展方向、用地规模变化、禁建区保护等强制性内容进行重点监管和分析，从而把对违规建设行为的事后查处，转变为加强事前、事中的防范，进一步规范地方规划管理工作，保障城乡规划能够得到有效落实，促进城乡经济社会的健康有序发展。[5] 2.2工作流程 卫星遥感辅助规划管理工作，一般分为资料收集、资料分析、情况核查、提出报告和事件处理五个阶段。 资料收集。开展工作前，需要收集城市总体规划、现状地形图、不同时相的遥感影像等基础数据。如济南市2011年第一期动态监测，使用的是《济南市城市总体规划》和时相为2010年6月、2011年4月的卫星遥感数据。 资料分析。对不同时相的遥感影像进行分析比对找出差异图斑，将差异图斑与城市规划图比对，确定图斑面积、规划性质以及变化前后用地性质等图斑基本信息。（见图1） 变化前影像：耕地 变化后影像：建设用地 规划性质：绿地、道路 图1 图斑变化前后遥感影像及城市规划比对示意图 情况核查。对变化图斑的实际情况进行核查，一