乔晓阳地方立法与行政处罚法的关系如何把握.docVIP

乔晓阳：地方立法与行政处罚法的关系如何把握？ 现在面临着两难的选择，是坚持法制统一原则，还是松一个口，任由地方根据自己的需要增加法律、行政法规规定之外的违法行为？如果我们选择了后者，这个口子一开，可能又会出现行政处罚五花八门、各行其是的混乱局面，如此也就违背了制定行政处罚法的初衷。我们还是要不忘初衷，继续前行，在前行的进程中逐步破解这一难题。 多年来，从事地方立法的同志一直在呼吁，要求调整“行政三法”，即行政处罚法、行政许可法、行政强制法中地方立法权限的规定，希望在遵循“不抵触”原则的基础上，给地方更多的行政处罚、行政强制、行政许可方面的立法权限。全国人大法律委、常委会法工委高度重视这个问题，法工委专门组织人员开展课题研究，到北京、河北、上海、浙江、江苏等地调研，认真听取大家意见；召开专家座谈会，委托高校、研究机构开展专题研究；请江苏、安徽帮助提出建议。从目前掌握的情况看，这三部法律在地方实施的情况总体是好的，地方人大法制委、常委会法工委坚持法制统一原则，严格把关，行政许可、行政强制的设定基本没有出现突破上位法的情况，行政处罚的种类、幅度突破现象也比较少，问题主要集中在突破行政处罚行为的限制，增设了新的处罚行为，有的是在法律有关行政处罚规定中直接增加违法行为，有的是另列条文增加规定违法行为。 综合法工委行政法室和备案审查室的梳理，地方性法规在法律之外，增加新的行政处罚违法行为，主要有以下几种情形，需要认真研究分析： 一是法律未规定管理事项，地方性法规增加规定了管理事项以及相应行政处罚。有些法律制定时间较早，在实施过程中出现新情况，因此，有些地方性法规增加规定了新的管理制度来解决新问题。如大气污染防治法2015年修改前，没有规定排污企业应当设置大气污染物排放口的要求。近年来，大气污染防治形势严峻，规定设置大气污染物排放口，有利于监测、监管，更好地适应大气污染防治新要求，一些地方在法律修改前就增加规定了这项制度并规定了相应行政处罚。 二是法律规定了管理制度但未规定违法情形及相应行政处罚，地方性法规根据当地情况增加规定了违法情形及相应行政处罚。如文物保护法规定，使用不可移动文物，必须遵守不改变文物原状的原则，负责保护建筑物及其附属文物的安全，但未规定相应违法行为及行政处罚。一些地方进一步规定，文物保护单位未经批准用火或者与文物保护无关的用电，未按照规定安装、使用自动报警、灭火、避雷等设施，以及遇有危及文物安全的重大险情，未及时采取措施或者未向文物行政部门报告的，给予行政处罚。 三是法律规定了管理制度，地方性法规根据当地需求规定了更高标准、更为严格的管理制度及相应行政处罚。如大气污染防治法规定，在城市市区进行建设施工或者从事其他产生扬尘污染活动的单位，必须采取防治扬尘污染的措施。有的地方进一步规定，混凝土搅拌站不得新建、扩建，已建成的在规定期限内关闭，并规定了相应行政处罚。 四是法律规定责令停止作业、责令恢复原状、行政检查等措施，地方性法规增加规定不配合的行政处罚。如电力法规定，在依法划定的电力设施保护区内进行烧窑、拖锚、挖沙等作业，危及电力设施安全的，责令停止作业。有的地方规定，作业者逾期不停止作业的，处以罚款。水法规定，擅自在江河、湖泊新建、改建或者扩大排污口的，责令限期恢复原状，处以罚款。有的地方规定，逾期不拆除排污口的，还要再处以罚款。 五是法律作了禁止性规定但未规定相应行政处罚，地方性法规增加规定行政处罚。如大气污染防治法规定，机动车污染物排放超过规定排放标准的，不得上路行驶，但未规定对车主的行政处罚。有些地方增加规定，在用机动车排放污染物超过规定排放标准的，责令改正，对车主处以罚款。 六是法律对某一违法行为规定了行政处罚，地方性法规增加了其他相关违法行为。如安全生产法规定，危险物品的生产、经营、储存单位以及矿山、金属冶炼、建筑施工、道路运输单位的主要负责人和安全生产管理人员未经考核合格的，对主管人员和其他直接责任人员处以罚款。有的地方性法规将该行政处罚的违法行为扩大至“船舶修造、船舶拆解单位”相关人员未经考核合格的。又如，人口和计划生育法规定，伪造、变造、买卖计划生育证明的，处以罚款。有的地方增加规定“使用”虚假计划生育证明的也要处以罚款。 行政处罚法第11条第2款规定：“法律、行政法规对违法行为已经作出行政处罚规定，地方性法规需要作出具体规定的，必须在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定。”对于什么是“法律、行政法规对违法行为已经作出行政处罚规定”，一直有不同认识。有的认为，从字面理解，上述规定只限制法律、行政法规已经规定的违法行为，也就是说，地方性法规可以规定新的违法行为；有的认为，法律、行政法规是对某类事项的违法行为规定行政处罚，地方立法不能增加该类事项范围内的违法行为；有的认为，法