公共紧急状态下的克减NUIGalway.docVIP

PAGE PAGE 2 公共紧急状态下的克减 方 向 中国法学会研修部部长。 内容提要：现代政府必须要面临危机处理问题。危机发展到一定程度，则可能构成紧急状态。在紧急状态下，政府需要借助一般宪政秩序之外的法治规则进行管理。本文从法律视角展开，就紧急状态下最重要的政府权力及其法律规范展开讨论。 文章以紧急权与紧急失权为理论依托，肯定了行政紧急权的必要性，但必须对其加以规范，以确保公民享有最低保障的权利。 关键词：紧急状态 紧急权 权利限制 现代社会面临着种种危机：战争冲突、社会骚乱、自然灾害、能源危机、公共卫生事件、恶性刑事案件等等。具体如美国9.11、北美大停电、SARS、亚洲禽流感等。危机事件已经成为社会管理生活中不可避免的问题，高效应对危机将是人类及各国政府必须面临的重大挑战。笔者认为，紧急状态的认定应该是一个变化的过程，且危机本身是分轻重等级的。紧急状态只是危机状态的一小部分。法律上要严格限制紧急状态的范围，不能将危机状态简单等同于紧急状态。 笔者认为，紧急状态是指危及一个国家正常的宪法和法律秩序、对人民的生命和财产安全构成严重威胁的正在发生的或者是迫在眉睫的危险事态。紧急状态是一个宪政概念，它是指一个社会在宪法秩序下的例外情况，是要启用宪法权力安排之外的权力运行体制和权利保障体制。紧急状态也是一个法治概念，它是指正常法治秩序下的例外情况，它要超出法治秩序而适用一套特殊的法律制度。世界上绝大多数国家都注重通过宪法和法律来确立国家的基本紧急状态制度，以保障宪法所规定的公民基本权利，通过赋予国家机关必要的紧急权力，来建立有效的应急反应机制，迅速恢复宪法和法律秩序，最大限度地保证人民的生命和财产安全。 关于紧急状态，在有关的国际人权公约中也有所规定。这些规定主要是从保护基本人权的角度出发的。如1966年12 月16日联合国大会通过的《公民权利和政治权利国际公约》第4条规定：（1）在社会紧急状态威胁到国家的生命并经正式宣布时，本公约缔约国得采取措施克减其在本公约下所承担的义务，但克减的程度以紧急情势所严格需要者为限，此等措施并不得与它根据国际法所负有的其他义务相矛盾。且不得包含纯粹基于种族、肤色、性别、语言、宗教或社会的理由的歧视。（2）不得根据本规定而克减第6条、第7条、第 8条（第1款和第2款）、第11条、第15条、第16条和第18条。（3）任何援用克减权的本公约缔约国应立即经由联合国秘书长将它已克减的各项规定、实行克减的理由和终止这种克减的日期通知本公约的其他缔约国家。很显然，上述规定，通过规定“不得克减的权利”来限制缔约国政府行使应急管理权力的行为。这些不得克减的权利包括生命权，免于酷刑的权利，不得为奴，思想、良心和宗教的自由等等。 在紧急状态下，全社会的首要任务是采取有效的措施来控制和消除紧急状态，以恢复正常的生产、生活秩序以及法律秩序。社会公共利益，包括国家利益、国家安全以及集体利益等要得到优先的保护。而要优先保护公共利益，维护法律秩序，就必须赋予政府以行政紧急权力，这些权力一方面相对于立法机关、司法机关的权力具有更大的权威性和优先性，另一方面相对于宪法和法律所规定的公民权利，行政紧急权力具有更大的法律权威，可以比平常时期更容易限制公民权利。 但是，合理存在的行政紧急权必须合法化。这样才能符合它存在的理由和目的： 1、基本前提——真正国家紧急状态之发生。2、不同国家紧急状态应有不同国家紧急措施，必须谨慎注意慎重衡量危险程度之轻重关系。3、行政紧急权行使之目的：（1）维护国家存在；（2）尽速恢复一般状态；（3）尽量避免限制基本权利。4、运用行政紧急权应遵守分权原则，即在紧急状态发生时，行政紧急权行使之决定者，执行者及监督者，应分属于不同之国家机关，以避免恣意滥用权力。5、行政紧急权之性质：（一）最后的手段，仅在一般宪法之手段能用尽而不能防止危险时，才允许援引行政紧急权之紧急措施；（二）暂时性，紧急措施不允许是终局的，特殊紧急措施之合法性，仅限制在紧急期间之范围内。6、行政紧急权行使之限制：（一）应公开宣告，且在宣告中至少应表明国家正发生何种紧急状态，而人民基本权利可能受到何种程度之约束；（二）应遵守法律原则，行政紧急权之紧急措施，似应仅可用于维护宪法基本原则，但是绝不可以加以损害。 上述的在紧急状态下对公民权利所进行的限制或克减，学理上称为紧急失权，亦称作权利限制。紧急失权，就是在紧急状态下失去法定的权利，它和国家紧急权是两个既相互联系又有所区别的概念。紧急权是在紧急状态下，由有权国家机关及其代表人行使得采取紧急对抗措施为主要内容的国家权力。而紧急失权则主要是指在紧急状态下，国家或政府为采取紧急对抗措施行使紧急权的需要，中止宪法和法律规定的一部分或全部公民的权利和自由。紧急权是国家公权的一部分，