城郊集体土地参与城镇建设的现实需求与实践进展.docVIP

城郊集体土地参与城镇建设的现实需求与实践进展 一、背景和现实需求 (一)基本制度背景 1．城乡二元。农村土地属于农民集体所有，农民集体拥有农地农用时的土地使用权、收益权和转让权；在农地转化为非农用时，农民的土地权利在获得原用途的倍数补偿后即告消失。城市土地属国有，地方政府代表国家享有建设用地的处置权、出让权和收益权。 2．政府垄断。地方政府成为农地转为建设用地的唯一合法途径，它一手从农民手中征地，另一手将转为国有的土地独家向土地需求者供应。对于征收的农用地按照原用途进行补偿，补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费，综合不得超过征收前三年平均产值的30倍。2005-2010年全国批准征收土地面积从445.4万亩增加到688.9万亩。 3．非市场配置。建设用地实行指标控制，自上而下、层层分解；耕地占用实行更为严格的审批制度，并要求先补后占、占补平衡；需要占用基本农田的，须经国务院批准。地方政府既是土地管理者，又是土地经营者。尽管在2004年以后经营性用地、工业用地陆续要求必须招拍挂供应，招拍挂占出让土地总面积的比重从7.3％提高到88.3％，协议出让比例大幅下降，但供给垄断导致的非市场化配置并未改变。 4．土地财政。1994年分税制改革之后，地方政府“吃饭靠财政、建设靠土地”的格局基本形成并不断强化。1999-2009年，国有土地出让成交价款与地方财政收入占比从9.2％提高到43.7％，国有土地出让成交价款与地方预算外收入之比从16.3％提高到194.2％，土地出让收入在地方发展中的作用越来越显著。 (二)现行制度的积极作用 既有土地制度安排在我国工业化和城镇化进程中发挥了不可替代的重要作用，我国之所以能在一个土地资源极其稀缺的条件下，支撑起资本不足阶段高速工业化和城市化，关键在于我们建立了一套独特的土地产权制度和管理制度。20世纪90年代以来，我国实施出口导向型战略，为了吸引外资，使廉价劳动力转化为现实优势，我国利用独特的土地制度安排(即地方政府强制低价征用农民土地，独家供应给土地使用者)，通过创办园区，提供优良的政策环境，特别是低价供应土地，避开了土地稀缺性可能导致的土地价格上涨，使我国在短短十年间，成为世界工厂。进入21世纪以后，我国城市化进程加快，面对城市建设的巨额资本需求，对经营性用地实行招拍挂制度，从而实现了土地从资源向资产、资本的转化，将土地传统的生产、生活功能拓展到资本功能，形成巨大的乘数效应，土地增值收益成为城市建设和经济发展至关重要的源动力。不仅如此，以地生财和以地融资为工业化和城镇化提供了巨大动力，形成了土地、财政、金融“三位一体”的模式。土地招拍挂制度让土地的资本价值充分体现。土地出让金从2001年的1295.89亿元，增加到2011年的31500亿元，年均增幅达37.6％，以地生财已成为地方政府为增长而竞争的主要手段。土地凭借天然的资产属性，成为各类地方融资平台的最佳抵押品。2011年土地抵押面积达450万亩，抵押贷款金额达4.8万亿元。这套机制不仅给基础设施投资提供了重要的融资渠道，还通过货币供给乘数变动，对国家宏观调控产生重要影响。 (三)现行制度面临的问题 土地、财政、金融“三位一体”的模式，在我国工业化、城镇化进程中发挥了非常重要的作用，但该模式下，土地城镇化不以工业化为前提、也不以人口城镇化为必要条件，导致土地利用的“中国式悖论”，并已难以为继。 1．土地供需矛盾日益突出。当前我国城镇化快速推进，2000-2012年城镇化率由36.2％提高到52.57％，年均增加1.2个百分点；城镇人口增加了2.5亿人，年均增加2100万人，相当于欧洲一个中等国家的总人口。可以预见，未来一段时期城镇化对建设用地的需求将持续增长，在最严格的耕地保护制度和建设用地供应制度下，建设用地指标成为制约许多地方发展的瓶颈(许多地方早已用完了规划至2020年的建设用地指标)。这客观上要求积极探索建设用地供应方式改革。 2．地方政府财政风险加剧。城市建设需要大量的资金，目前我国城镇基础设施投资主要是政府投资，其中仅有10％左右来源于政府财政节余，20％左右来自于土地出让金和房地产税费，70％左右来源于土地抵押融资，形成了中国特色的“土地财政”现象。地方政府纷纷搭建融资平台，2012年底地方政府融资平台贷款余额达9.2万亿元，是地方政府财政收入的2.1倍，是地方政府可支配财力的1.1倍，风险加剧并难以为继，需要探索更可持续的建设用地供应模式。 3．征地拆迁引发冲突多发。尽管近年来各地征地补偿标准不断提高，较5年前普遍提高了30％左右，征地拆迁已成为郊区农民迅速致富的主要途径。然而，由于征地补偿在土地出让收入中的比重大幅下降，再加上农民意识的不断提高，对提高补偿的呼声日渐高涨，在补偿价格上的分歧及其引起的群体