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基本公共服务概念辨析 　　目前,学界对公共服务的界定基本可以分为两类: 　　一是基于物品性质界定的公共服务。最早提出公共服务概念的学者是l9世纪后半叶的德国社会政策学派和20世纪初期的法国公法学者;后来,随着公共经济学者于 1954年明确提出“公共产品”定义,公共产品的研究成为经济学和财政学重要的概念。在西方传统理论中,一直在沿着按照用物品特性解释公共服务的思维逻辑前行,“公共服务”和“公共产品”被看作是可以等同和相互替换的概念,至少它们之间的界限是模糊的。从认定“公共服务就是提供公共产品”,到认定“公共服务不仅仅提供公共产品”,公共服务的定义不断变化,但始终没有摆脱用物品的规定性解释公共服务的逻辑。按西方研究此问题的思维逻辑,对公共产品的研究细致入微,并以此似乎可以代替对公共服务的研究,用公共产品的规定性可以推导出公共服务的规定性,认为把公共产品的问题研究清楚了,公共服务问题便可以不解自清。“根据我们的目的,任何集团或社团为任何原因决定通过集体组织提供的商品或服务,都将定义为公共商品或服务的不同机制。”① “为了厘清公共经济的逻辑,我们应该首先认为公益物品的性质不同于私益物品。然后,我们探索公共领域多组织安排的可能性,包括发展类似于市场的安排。”②公共服务民营化的先驱和主要倡导者E. S. 萨瓦斯在《民营化与公私部门的伙伴关系》一书中特别强调,物品和服务“这两个术语将被用做同义词”③。 　　公共产品理论在西方经济学中有较充分的论述,其影响广博深远,受此思维逻辑的影响,我国官方和学界在讨论公共服务时也约定俗成地套用物品的规定性来解释公共服务,这样的规定性已经非常常见。如,“公共服务,就是提供公共产品和服务,包括加强城乡公共设施建设,发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业,发布公共信息等,为社会公众生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件。”④ “一般来说,公共服务属于公共物品,具有消费的非竞争性和非排他性。……政府提供的公共物品主要有:纯公共物品和准公共物品。具体可以分为三类。第一类:具有非竞争性和非排他性的服务,如国防服务、公共安全服务等。第二类:非竞争性和非排他性弱的服务,包括邮政、电信、民航、铁路服务,水电气服务等。第三类:非竞争性和非排他性强的服务,包括公共环境服务(如垃圾处理、公园、道路管理、公共卫生、气象服务),公共科教(基础教育、基础研究等),文体事业(如公共体育馆、图书馆、博物馆服务)公共医疗,公共交通以及社会保障等。”⑤ 可见,此界定方式是基于经济学中非排他、非竞争的公共产品概念引申而来,其核心是物化的产品或服务。 　　二是基于行为方式界定的公共服务。此界定方法是从公共行政和公共管理的角度来定义公共服务的。在公共行政和公共管理中,把所有涉及为公众利益服务的事务称为公共服务,这些公共服务是由各级政府以各种方式进行管理。此定义方式突出的是政府的作用,把提供公共服务作为政府的最基本职能。虽然政府服务不是公共服务的全部,政府也不是唯一的服务供给者,但政府是重要的公共部门之一,是公共服务的主要提供者,因而,政府的行为方式无疑是判定公共服务的重要标尺,于是,以政府行为为基准界定公共服务成为一种重要方式。如,“所谓公共服务,广义上可以理解为不宜由市场提供的所有公共产品,如国防、教育、法律等,狭义上一般指由政府直接出资兴建或直接提供的基础设施和公用事业,如城市公用基础设施、道路、电讯、邮政等。”⑥ “公共服务是政府利用公共权力或公共资源,为促进居民基本消费的平等化,通过分担居民消费风险而进行的一系列公共行为。”⑦可见,此界定方式基于政府的基本职能,其核心是从公众利益出发,旨在满足均等化的政府行为。 　　对公共服务的这两种界定方式,是基于不同的理论和视角,因而,对公共服务的界定得出的结论也不一样。这两种界定方式,不能笼统地说孰对孰错,但从基本公共服务的基点出发,对两种界定方式做一分辨是必要的。 　　首先,对基于物品分类法界定的辨析。基于物品分类法,即将非排他、非竞争的公共产品概念引申,将公共产品的规定性来代替公共服务的规定性,大体上相当于将公共产品与公共服务等同视之。如果非排他性和非竞争性可以作为公共服务的规定性,我们需要分解非排他和非竞争的属性的意思。这一点大可从经济学的角度来分析一下:一是消费的非竞争性:这就是,一个人消费某种物品不会影响他人消费该物品;二是消费的非排他性:即是说,任何人都可以免费地消费某种物品,而要阻止某个人免费消费该种物品,或者代价昂贵或者不可行;三是被免费消费的该种物品,其边际生产成本非常小甚至是零。概括地说,也就是一件纯粹的公共物品在消费上是非竞争性的,就意味着,一旦该物品存在,另外一个人消费他所需要付出的追加资源成本为零。也就是说,从理论上严格地