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宪政视野下的选举制度改革之必要性和思路(一) 一、引言选举制度是选举国家各级代表机关的代表（议员）和其他国家公职人员的原则和制度的总称。它是一个国家宪政体制的重要组成部分，其主要内容包括选举制度的原则、选举权和被选举权、选举组织、选举程序、选举诉讼等。“宪政是运用宪法合理分配和制约国家权力的政治形态或政治过程。在理想的状态下，宪政表现为以制定宪法为起点、建立民主政治为内容、厉行法治为原则、保障人权为目的的政治形态和政治过程。”1]选举制度是宪政建设的一个重要制度环节。实践证明，选举制度既是民主政治和宪政建设的启动环节，也可能因为自身的供给不足而成为阻塞民主政治和宪政建设的瓶颈，使宪政民主成为无源之水。自上个世纪80年代以来，中国的选举法先后修改了四次，尽管有的制度安排存在进退的反复，但从总体上看，中国人大代表选举的民主性在不断提高，开放性和竞争性在增强2]。不过，相对于中国宪政建设的目标需求来看，现行选举制度仍然存在相当大的落差，选举的民主性、公开性、平等性和竞争性还有相当的发展空间，社会民众和学术界对选举制度的改革还抱有较为强烈的希冀。如果把中国选举制度和非常成熟的宪政国家的选举制度相比较，不难发现中国选举制度改革的空间还相当大，发展中的矛盾还相当突出，改革的任务还相当艰巨3]。从宪政国家的经验来看，发达的宪政必定具备完善的选举制度，但完善的选举制度并不等于发达的宪政的全部，因为宪政之发达还包括完善的违宪审查制度、科学的权力制约机制、独立的司法体制、健全的人权保障等其他要件。而且，相对于宪政建设这个系统工程而言，选举制度只是其中的一个必要的、甚至很关键但绝非充分的制度环节。宪政建设的基本规律将规限着选举制度改革的方向、力度与路径选择，选举制度并不能以某种纯粹独立的姿态、不顾及所在国家宪政的需求来改革和发展，其改革发展的内容和路径必定在总体上以适应该国宪政建设的特定需要为转移。选举制度作为人类政治文明的产物，应当体现人类宪政建设的一般要求以及选举制度发展方向的一般标准。这也就是所谓的选举制度的中国标准和国际标准问题4]。本文试图基于宪政视野来观察我国选举制度改革的必要性和改革思路。二、中国选举制度为什么需要进行改革中国选举制度改革的必要性必须联系人民代表大会制度来分析研判。在中国的国家权力结构中，人民代表大会制度有着十分重要的地位和作用。人民代表大会制度作为中国的政权组织形式和根本政治制度，为中国宪政建设建立了基本的活动平台和核心中枢。在中国的具体国情下，脱离了人大制度，宪政建设就是无本之木，无源之水。为什么这么说？有四点理由：一是人民代表大会制度所蕴涵的人民主权、公民权利保障、人民监督以及社会主义法治等原则都是宪政的题中应有之义；二是中国20多年的宪政建设实践中，党和国家领导体制改革的每一步都离不开人民代表大会制度，改革的每一项重大成果都直接或间接由人民代表大会制度予以确认，成为法律或决议而付诸实施，如废除国家机关领导职务终身制、采取差额选举制度、提高直接选举的层次、县级以上地方各级人大设立常委会、建立乡政权、确立依法治国方略、中央和地方政府机构的改革、立法制度的改革、依法行政的推进、司法公正及司法改革的推进、监督体制的加强等都是在人民代表大会制度框架内发展完成的；三是中国宪政制度存在的种种不足，都可以在人大制度运行不够理想、机制不够完善中找到缘由；四是加强和完善人民代表大会制度的可预期性较强，可把握性较大，政治风险较低，成本收益比较合理，对宪政建设的推进是深层次的、潜移默化的、稳定有序的5]。毫无疑问，人民代表大会制度是一种代议制度，选举制度则构成了代议制度的逻辑起点和关键环节。“选举是人民代表大会制度的基础和重要内容，也是人民代表大会制度旺盛生命力的源泉”6]。我们在强调和完善人大制度的时候，根本无法撇开选举制度的改革而另觅蹊径。从宪政的角度看，选举制度不完善，意味着选举制度蕴涵的宪政价值出现不应有的缺损，宪政功能受到不应有的压抑7]。而从发生机理来看，选举制度不完善主要是通过直接影响代议制度来间接影响宪政。现有的研究成果已经充分表明，选举制度是否完善，很大程度上决定了人民代表大会制度的建立基础和运行效能。这是因为，任何制度都是由特定的人来运作，特定的人的素养和行为影响着制度功能发挥和它的整体形象。人大代表是人民代表大会的组成人员，如果选举人大代表的组织和程序不完善，则代表的素质难以保证；如果代表机关选举国家机关领导人员的组织和程序存在较大不足，则代表机关作为国家权力机关的地位以及它和其他国家机关的产生与被产生、监督与被监督的宪政关系将埋下隐患；如果代表的素质存在较大瑕疵，则建立在代表执行代表职务基础上的人民代表大会的作用发挥将很成问题，人民有理由怀疑由他们去选举产生并监督其他国家机关领导人员是否真正有效？我们不难看到，