横向转移支付地方财政研究.docVIP

PAGE PAGE 12 2011年第23期(总第191期) 辽宁省财政科学研究所 辽 宁 省 财 政 学 会 2011年 本期主题：横向转移支付 [按]党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》强调:“进一步明确中央和地方事权，健全财力与事权相匹配的财税体制，完善中央和地方共享税分成办法”，党的十七大报告再次强调:“健全中央和地方财力与事权相匹配的体制，加快形成统一规范透明的财政转移支付制度”。财政转移支付是一种政府间的事权与财权的协调机制，是国家财政体制的重要组成部分，在解决政府间纵向不平衡和横向不平衡，以及在促进基本公共服务均等化方面发挥着至关重要的作用。世界经验表明，财政转移支付，尤其是横向转移支付在实现地区间公共服务均等化方面，发挥着重要作用。从我国的现实看，目前的转移支付制度尚且不完善，在财政均等化方面发挥着重要作用的横向转移支付在立法方面还处于空白阶段，转移支付的均等化功能弱化。因此，进一步完善我国财政转移支付制度，特别是构建横向转移支付制度，就成为完善财政体制，逐步实现基本公共服务均等化目标的重要课题。 横向转移支付的内涵与形式 横向转移支付也称“兄弟互助式”，是指财政资金在同级政府之间的转移和再分配，可确保同级的各地方政府之间的横向财政平衡。这种模式是在既定的财政体制下，同级的各地方政府之间财政资金的互相转移，一般是财力富裕地区向财力不足地区的转移，以达到地区间互相援助、缩小地区差距、均衡财力的目的。这种模式是对纵向转移支付的有效补充，是基于财政均等化而设计的一种财政工具，主要为解决横向财政失衡和区域经济发展不平衡的问题。 横向转移支付制度最早可追溯到布坎南的横向平衡的概念，即“同样的人应享受同样的待遇”，其核心目的是为促进地区间基本公共服务的均等化，缩小地区间的发展差距。关于横向转移支付的形式，目前世界上并没有单一采用横向转移支付的国家，其形式也比较单一，该项制度运行比较成功的国家是德国，德国通过“均等化基金”这一桥梁，建立了州与州之间的横向水平转移支付模式，在保证富裕的州的财政能力不降低到平均水平以下的基础上，使落后的州的财政能力也基本达到平均水平，“均等化基金”是德国独特的横向转移支付形式。除了“均等化基金”之外，澳大利亚的转移支付也具有一定的横向转移支付性质，这主要体现在其一般性转移支付的组成部分之一——收入补助的确定上。根据澳大利亚的转移支付制度，某州从联邦政府获得的收入补助是由该州人均税基与全国人均税基的差额决定的，当该州人均税基低于全国平均税基时，其可获得的收入补助为正，反之，其可获得的收入补助为负。由收入补助的计算过程可见，澳大利亚虽然没有正式的横向转移支付，但其转移支付却具有一定的横向转移的性质，可以为我国建立横向转移支付制度提供一定的借鉴。在我国，横向转移支付通过一定形式体现出来，但还没有从法律层面进行规范。近年来，随着我国区域经济发展不平衡现象的加剧，而现行财政转移支付制度在促进基本公共服务均等化方面收效甚微，越来越多的学者开始探讨如何在我国构建横向转移支付制度。 建立横向转移支付制度的必要性和迫切性 由于多种因素的影响，我国地区之间财力差距呈加速扩大之势。分税制体制实施之后，我国虽然建立了中央对地方和省对基层的纵向财政转移支付制度，但因形式单一，仅在调节中央与地方纵向财政关系上发生作用，地区间财力差距拉大及公共服务能力悬殊的矛盾并未从根本上解决。同时，现行的财政转移支付制度并没有摆脱基数法的痕迹，尚带有浓厚的过渡期色彩。因此，迫切需要在完善分税制财政体制的同时建立横向财政转移支付制度，以逐步实现公共服务均等化的战略目标。 1.建立横向财政转移支付制度是缩小地区间财力差距的现实要求。东西部差距是由经济基础、财政体制、地理区位和政策环境等多种因素，在长期的历史沿革过程中形成的。改革开放以来，我国经济得到较快的发展，但地区间差距拉大的矛盾也十分突出。国家对沿海地区和沿边地区给予较多投入，而对中部地区和西部地区在宏观经济发展战略的通盘考虑中显得分量不足，加上政策的倾斜，使经济资源较多地流向沿海地区，严重地影响了中西部地区的发展和人民生活水平的提高。有的地区为了保证必要开支，超越现实财力下达征收任务，造成越穷越收、越收越穷的恶性循环，不仅公共支出难以保障，而且严重影响经济的发展。虽然部分发达地区时而采取对口扶贫的措施(如内地对西藏的扶持和广东对广西百色地区的扶持)也带有横向转移的特点，但是，不规范、不均衡，如杯水车薪，无法解决东西部差距拉大的矛盾。因此，通过再分配手段来缩小地区差距，建立一种富裕地区援助贫困地区的稳定的横向均衡机制，从体制上遏制地区间财力差距拉大的趋