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管理治理与公众参与 　　[摘　要]“白色污染”是一种与广大公众生活习性息息相关的饱含公众性、意识性、导向性的特殊环境污染问题，因而作为治理“白色污染”的“限塑令”也是一项特殊的公共政策。从政策形式看，“限塑令”是契合时宜的；但从政策制定、内容和执行看，它又是不合时宜的，其根源在于政策定位不当。“限塑令”定位于管理而不是治理，合法性不足，公众的支持度、参与度不够，各主体问的合作互动缺失，其效果不彰自在情理之中。 　　旨在治理“白色污染”的“限塑令”是一项特殊的公共政策，其特殊之处在于治理对象的特殊性。“白色污染”是由广大公众的以“便捷”为突出特征的生活习惯引致的，其特殊性在于：一是污染源的广泛分散性，任何人都是“白色污染”的制造者；二是“元凶”的意识性、刚性，生活习性虽导源于物质、技术，但又不为它们所完全解释，因为生活习性在经历有意识――潜意识――无意识(并非所有人会达此境界)长期形塑过程之后，已经显示出无比的刚性，远非一朝一夕可改变的；三是“便捷”的价值导向具有恒久性，在未来的很长一段时间内，“便捷”仍将是广大公众追求生活的重要价值导向。概而言之，“限塑令”所要处理的问题是一个饱含公众性、意识性、导向性的环境污染问题。显然，仅从经济、技术层面来制定或解读“限塑令”(尽管这两个视角也是至关重要的)，不仅失之偏颇，而且也难以揭示出问题的关键所在。本文将“限塑令”置于治理的框架内，不仅要从经济、技术的层面，而且更要从政治、管理乃至文化观念的维度来进行解读。 　　一、事件回放：“限塑令”的出台契合时宜吗? 　　2007年12月31日，中华人民共和国国务院办公厅下发了《国务院办公厅关于限制生产销售使用塑料购物袋的通知》(俗称“限塑令”)，规定从2008年6月1日起，在全国范围内禁止生产、销售、使用厚度小于0.025毫米的塑料购物袋，在所有超市、商场、集贸市场等商品零售场所实行塑料购物袋有偿使用制度，一律不得免费提供塑料购物袋。“限塑令”的目标是：落实科学发展观，建设资源节约型和环境友好型社会，从源头上采取有力措施，督促企业生产耐用、易于回收的塑料购物袋，引导、鼓励群众合理使用塑料购物袋，促进资源综合利用，保护生态环境，进一步推进节能减排工作。2008年7月4日商务部、国家发展改革委和工商总局公布了《商品零售场所塑料购物袋有偿使用管理办法》相关补充意见，明确将餐饮店等零售服务场所纳入“限塑令”适用范围。补充意见还规定，从lO月1日开始，超市内使用的连卷手撕塑料袋表面不能再是空白，必须印上“食品用”、“QS”等字样。 　　那么，“限塑令”的出台是否契合时宜呢?笔者认为，这个问题必须剥离为两个问题才能作出科学而满意的回答。其一是形式问题，即当下形势是否到了政府必须作出如同“限塑令”此类决策的时候；其二是内容问题，即限塑令的具体内容是否契合当下的形势。就目前各种民意调查、论文议题而言，这两个问题都没有剥离出来并加以厘清，只是作一些笼统的调查和论证，再加之意识形态的作用，以至于得出了“成绩是主要的，问题是次要的”这样老掉牙的惯性思维的结论。本文这一部分就其形式问题对限塑令的出台是否契合时宜进行分析，其内容问题将放到第三、四部分加以论述，届时将会奇怪地发现：二者的结论完全相反。 　　第一，这是贯彻科学发展观，建设资源节约型和环境友好型社会战略方针的必然要求。科学发展观是反思我国以前经济社会发展的粗放型模式的结果，也是经济社会发展到一定程度以后，“量”让位于“质”的必然要求。科学发展观是一个很“实”的东西，是可以具体化、可操作化的，不再是一个虚无缥缈、可望不可及的“虚”然的东西。这个“实”，从民生上说，就是老百姓要得到实实在在的实惠，扯远了就闹笑话；从经济发展看，就是要讲成本，节约资源；依生态而言，就是要保护好环境，建设环境友好型社会；从社会视角看，就是安定有序，人们在享受社会，而不是社会在“享受”(或日“折磨”)人们。为此，我国作了具体的战略部署，建设资源节约型和环境友好型社会就是科学发展观的一阶具体化，同时对节能减排指标要求、环境污染指数等都有具体的时间表。而针对塑料袋造成严重的“白色污染”的“限塑令”政策的出台就是政府根据上述时间表作出的重大决策。 　　第二，我国塑料袋消耗量大，对资源环境危害严重。据中国塑协塑料再生利用专业委员会统计，我国每天对塑料袋的使用量高达30亿个，其中仅用于买菜的塑料袋就达10亿个。 　　国家发展和改革委员会资源节约和环境保护司副司长李静接受记者专访时说，据专家测算，我国超市、百货商店、菜场等商品零售场所每天使用大量的塑料购物袋，而生产这些塑料袋至少需要13000多吨石油。根据中国连锁经营协会发布的超市节能情况报告，每年我国超市塑料袋用量达40万吨。仅生产超市塑料袋一项，全国每天要消耗3000多吨石