对土地招拍挂制度的浅思(精).docVIP

对土地招拍挂制度的浅思 黄莹苏明飞 （辽宁省国土资源厅信息中心 辽宁 沈阳１１００３２） ［摘要］土地招拍挂制度实施以来，取得了一定成就，但也存在着诸多问题噬待解决。本文对此进行了剖析，并进行了完善土地招拍挂制度的策略研究。 ［关键词］土地招拍挂问题策略 【黑龙江史志２００８．１４】 专题研究 这些年来，土地市场日臻完善，土地使用权的招拍挂充 分地体现了公开、公平、公正的市场原则，对于发挥市场优化配置土地资源，从源头上防治土地批租领域的不正之风和腐败行为都起到了十分重要的作用。 一、辽宁省实施土地招拍挂制度取得的成就２００６年，沈阳市共出让国有土地１５２３．４公顷，成交价款６０．５亿元，其中通过招拍挂出让的成交价款４９亿元，占８１．６％。大连市共出让国有土地２２８２．４公顷，成交价款１０９．５亿元，其中通过招拍挂出让的成交价款８８．２亿元，占８０．７％。而大连市２００５年招拍挂出让面积仅为２８８公顷，招拍挂收益也只有３５亿元；２００６年辽宁省建设用地供应总量１１７５８公顷，其中以出让方式供地７５２５．８公顷，出让金２３７．６８亿元，与２００５年同比增长４６％和７４％，通过招标拍卖挂牌等竞价方式出让经营性用地２２０７公顷，成交价款达１７６．６亿元，分别占出让土地总面积和总成交价款的３２％和７２％。 以上数字，反映了辽宁省土地市场建设的成果，标志着全省土地市场管理的日臻完善。近年来，为进一步适应辽宁老工业基地发展振兴的需求，辽宁省国土资源厅坚持着力加强土地资产管理，积极推进土地市建设，逐步建立土地资源管理机制，实现了土地资产向土地资本的积极转变，较好地发挥了市场在土地资源配置中的基础性作用。针对国有土地使用权出让中存在的操作不规范、甚至暗箱操作等问题，结合辽宁省的实际，辽宁省国土资源厅研究制定了《辽宁省国有土地使用权出让操作规范》，为国土资源部出台《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》和《协议出让国有土地使用权规范》的执行起到了积极作用。 二、土地招拍挂制度存在的问题 我国土地使用权出让制度的改革是在政府的调控下完成的，实质是一种强制性制度变迁。因此，必然存在制度不兼容性问题，影响其经济绩效的发挥。 （一）土地使用权招拍挂出让制度与政治激励制度不兼容招标拍卖挂牌制度作为一种市场机制，由于缺乏与之相适应的机制，在运行中必然会产生负面绩效，导致土地资源不同程度的配置损失和巨大交易成本。表现在：一是在市场经济下推行经济优先政策，但是缺乏规范政府间竞争的制度安排，导致政府间的无序竞争。为达到招商引资的目的，地方政府存在对低地价的内在需求，这与招拍挂出让制度相冲突。二是缺乏规范政府发展的科学发展观。在激励地方政府做大ＧＤＰ同时，导致地方政府出于短期政绩的地方优惠政策考虑而排斥招拍挂制度，甚至在招拍挂中弄虚作假。三是用人机制不科学、透明，导致没有形成一支有能力驾驭市场经济、运行招拍挂制度的公务员队伍，影响了制度的实施绩效。四是仅重视了市场化本身的要素设计，并没有考虑转型社会政府结构的行为特征及其对市场化的影响，降低了行政效率，危及土地交易与国有土地资产的安全，制约土地使用权招拍挂出让制度的落实。由此可以得出，转型社会的政治激励制度并不能保证土地使用权招拍挂制度的理性运行［１］。 （二）土地使用权招拍挂出让制度与市场监管制度不兼容招拍挂制度产生于成熟市场经济国家，这些家的政府是公共政府，没有自己的市场利益，因而以从市场制度设计源头提供实现信息尽量对称的度，并加以监管。而在我国政府垄断的土地市场上政府既是制度设计者，又是行政主体、执法主体、管主体、产权主体、市场主体，作为这样的政府经人，完全有技术条件出于自利的动机和目的，一方从监管制度设计上提供有利于自己的公共服务，一方面即使存在监管制度，也可以凭借自己手中握的公权躲避监管，从而毫无顾忌地排斥招投标度，制造有利于自己的市场交易信息，从而使土地让人处于绝对的信息不对称地位。 （三）土地使用权招拍挂出让制度与产权制度不兼容实践证明，多元产权竞争市场比单一产权垄断市场更能确保主体理性，明晰产权市场比不明晰产权市场更能确保市场主体理性。多元、明晰的产权制度下，竞争充分、信息对称，有利于形成公平市场价格，并且引导市场供求实现资源的优化配置。招标拍卖挂牌作为一种市场机制，是成熟市场经济国家市场的产物，是构建在多元产权竞争的市场制度机制基础之上的。 而在我国土地产权垄断市场上，产权单一且不明晰，表现在：一方面国家垄断土地市场供给，土地资源的需求者缺乏多元市场选择余地。因此，政府有条件利用公权误导市场主体追求经营性用地，形成土地使用权的“垄断价格”。另一方面，产权市场的自由交易结构排斥政府的行政干预，导致土地产权交易市场实际上存在“产权虚置”，造成事实上的无主产权。而抽象的国家产权激励机制容易异化为行政权力寻租