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我国政府间财政转移支付制度的理论分析与现实思考(一) 一、政府间财政转移支付制度的理论分析政府间财政转移支付制度是政府预算管理体制的一项重要内容。政府预算管理体制是处理一国财政体系中各级政府间财政分配关系的基本制度，其核心是各级政府预算收支范围及管理职权的划分和相互间的制衡关系。在市场经济国家，政府大都实行分级管理制度，相应地，政府预算管理实行分级预算管理体制。在分级预算管理体制下，政府间预算支出范围的划分依据的是公共产品的层次性和配置效率，预算收入范围的划分依据的是各税种的特点、税收的收入功能和调节功能。由于预算收支范围的划分所遵循的标准不完全一致，以及各地区经济发展的非均衡导致各级预算主体收支不对称，出现财政收支纵向不均衡，并且同级预算主体在收支不对称程度上存在差异，出现财政收支横向不均衡。因此，在既定的预算收支范围划分的基础上，为实现各级政府事权与财权的最终统一，建立调节预算主体收支水平的制度，即财政转移支付制度是必要的。政府间财政转移支付制度就是在各级政府间或同级政府间，通过财政资金的无偿拨付来均衡各预算主体收支不对称的预算调节制度。财政转移支付的目标是追求公共服务均等化。公共服务均等化是指一国的社会成员应享受水平大致相等的由财政资金提供的公共服务和福利。社会成员之间，由于个人的自身条件和所在地区不同，经济的富裕程度存在差别，但是作为平等的社会成员，无论他的职业如何，所在地区如何，由财政支出为其提供的公共服务和福利都应当大致相同。由于财政收支无论是纵向不均衡还是横向不均衡，都会影响相应级次的政府对公共产品或公共服务的合理供给，从而造成社会成员之间在获得公共产品或公共服务上的差异性，这就背离了社会公平原则。因此，通过政府间转移支付对财政资金的分配进行调节，实现财政收支纵向均衡和横向均衡，保证各级政府具有大体均等的提供相同的公共产品或公共服务的财政能力。从各国的实践看，任何一个国家内部各地区总存在自然条件、资源状况和经济发展水平的差异，为促进落后地区的资源开发和经济发展，政府通常制定和实施区域开发战略，并广泛采用财政政策等综合措施，缩小地区间的经济差距，其中运用财政转移支付手段，可以增强落后地区政府的财政能力，加大对资源开发、基础设施和公共项目建设的力度，协调区域经济关系。因此，财政转移支付制度的实施对落后地区具有极为重要的意义。各国政府通常都以那些经济相对落后，财政能力较为低下的地区作为财政转移支付的主要对象。政府间财政转移支付有三种模式：一是单一纵向转移，即中央政府对地方政府，上级政府对下级政府的财力转移；二是单一横向转移，即同级政府之间的财力转移，一般是财力富裕地区将其富余财力的一部分直接转移给财力不足地区；三是纵向转移和横向转移相结合。在大多数情况下，政府间财政转移支付主要是上级财政对下级财政的资助和补贴，以及同级财政的资金转移，但也包括下级财政向上级财政的支持性转移支付。在纵向转移和横向转移相结合的混合模式下，纵向转移支付就是中央政府对地方政府的财力转移，它有利于实现中央政府的宏观调控目标，横向转移支付就是富裕地区对落后地区的财力转移，它可以补充落后地区的财力不足。目前世界主要国家的政府间转移支付制度大都实行纵横结合，以纵向转移为主的模式。政府间财政转移支付有两种基本形式：一般转移支付和专项转移支付。一般转移支付也称无条件拨款，是转移资金的预算主体对所拨出的资金不规定具体用途，受援地方可用该项资金弥补一般预算缺口。一般转移支付可以提高受援地方政府的基本财政能力，缩小地区间的财力差距，是促进社会公平，实现财政能力均等化和各地区协调发展的主要形式。专项转移支付也称有条件拨款，是转移资金的预算主体对所拨出的资金规定了使用方向或具体用途，受援地方必须按规定使用资金。专项转移支付主要服务于中央政府的特定政策目标，解决区域性公共产品的外溢问题和促进特定公共事业的发展。专项转移支付又可分为无限额配套补助、有限额配套补助和无配套补助。专项转移支付的规模取决于补助主体和补助对象的财力状况，以及补助项目的重要程度与耗资水平。专项转移支付具有与一般转移支付不同的政策效应，一般转移支付有利于实现财政资金分配的社会公平，而专项转移支付有利于提高财政资金的配置效率。二、我国政府间财政转移支付制度的现状分析（一）我国财政转移支付制度的基本构成1994年我国实行了与建立社会主义市场经济体制相适应的分税制财政体制，构建政府间财政转移支付制度成为分税制财政体制改革的重要内容之一。我国分税制财政体制实施的原则是“存量不动，增量调整，逐步提高中央政府的宏观调控能力，建立合理的财政分配机制”。因此，作为分税制财政体制组成部分的转移支付就是一个兼有包干体制和分税制特征的混合体。我国现行财政转移支付实行单一纵向转移模式，转移支付主要由五种形式