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中美两国基层治理理论和实践比较探究 公民治理理论虽源于西方国家，但以公民为中心的 制度设计理念与我国基层的村（居）民自治都是基于人民主 权理论，因此公民治理的精神应运用于包括中国在内的任何 以人民主权为政治权力合法性唯一来源的现代国家所有。中 国特色的公民治理，即党组织领导下的村（居）民自治，就 是人民群众在基层党组织的领导下，依托基层群众自治组 织，直接行使民主选举、民主决策、民主管理和民主监督等 权利，在自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的自治 活动中实现人民当家作主。 我国正处于经济社会发展转型期，同时也是社会矛盾与 冲突的凸显期。不断完善基层社会治理，形塑具有中国特色 的公民治理，对于实现现代国家与现代社会有机衔接和良性 互动，深入推进国家治理体系与治理能力现代化都具有重要 的理论价值与现实意义。 美国的公民治理 随着现代社会治理理论和实践的发展，人们越来越意识 到公民在社会治理中的重要地位和作用，即公民应在社会治 理中扮演着积极的主人角色。基于治理理论的美国公民治理 也就愈发凸显出它的时代价值和现实意义。 公民治理是美国社区的基本治理形态。“公民治理理 论”是20世纪90年代由美国学者博克斯提出的，以“公民 中心”为治理导向的社区治理模式，它重构了公民、代议者、 公共服务职业者的角色定位，打破了以基层官员主导基层公 共决策的制定与操作的局面，强调“公民本位”的治理价值 观。 公民治理的一个重要理论基础就是“治理理论”。治理 是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多 方式的总和，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并采 取联合行动的持续的过程。 其一，治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一 个持续互动的过程。治理的权力运行是上下互动的，它主要 通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式 实施对公共事务的管理。 其二，治理过程的基础不是控制，而是协调与合作；不 仅涉及公共部门，也包括非政府组织、非营利组织、社区组 织、公民自助组织等。博克斯指出“我使用了治理一词，而 没有使用政府或者行政的概念，目的在于说明包含着参与社 会公共政策制定和执行的公民、选任代议者和公共服务职业 者的全部活动”①。 从治理理论出发，博克斯进一步探索公民、选任官员和 公共服务职业者的角色：公民成为社区的治理者而不是消费 者；选任官员的作用在于协调公民参与治理的种种努力，而 不是替他们作出决策；实践者关注的焦点是帮助公民实现其 社区治理目标，而不是着力于控制公共权威机构。 美国公民治理的另一个理论基础就是后现代话语理 论一治理必定越来越以相关各方，包括公民与官员之间开诚 布公的对话为基础。可靠对话的最终理想把行政官员与公民 大众视为彼此是充分参与的，而且被视为在一种其中他们作 为人而相互接洽的关系中的参与者。“一个公民易于进入的 和民主的社区制度把社区居民看作是公民，它允许公民就政 策议题进行公开对话，认同人们有能力提出建议或采取具有 真正影响的行动。②”博克斯认识到了代议者的作用正逐渐 被参政公民直接参与政策制定过程所取代，但是，他也看到 对话并不能代替代议制治理机构，不能保证民主和责任原则 的同时兼顾，实现理性的连贯性，因此他直接指出，“开放 的治理体系和公民对话确实也非常重要，但它自身终究不能 保持政策判断的一致性，也无法应对日复一日、年复一年的 日常政策执行”。③ 按照博克斯公民治理模型，在社区治理中，公民成为社 区的治理者而非消费者；选任官员的作用在于协调公民参与 治理的种种努力，而不是替他们做出决策；实践者关注的焦 点是帮助公民实现其社区治理目标，而不是着力控制公共权 威机构。公民成为社区真正的主人，自行管理社区和积极参 与公共事务，抵制国家和州政府以及本地政治、经济精英对 社区政策过程的控制，回归创建国家时社区治理的历史价 值，即“地方控制而不是州或国家控制的公共治理；小而富 有回应性而不是庞大臃肿的政府；公共服务职业者是公民的 咨询者和帮助者，而不是公共组织的控制者”。④博克斯的 公民治理模型意在倡导公民直接参与公共事务，在基层社会 实现最大限度的“强势民主”。巴伯认为，“强势民主不只 追求选票，而且要求有好的理由；强势民主不仅仅追求对事 物的看法，而且也重视理性的辩论”⑤。公民治理所彰显的 直接民主，就是要求公民以社区为载体，通过对社区公共事 务自主性治理的民主实践成为社区的真正主人。 在美国的公民治理实践中，公民治理可分为完全型公民 治理和不完全型公民治理。所谓完全型公民治理是指作为社 区主人的社区公众，不仅主导社区公共事务的决策，而且参 与社区治理的全过程，即社区居民既是社区治理的决策者， 也是社区政策的执行者。 所谓不完全型公民治理，是指社区居民只是社区公共事 务的决策者，而把社区政策的具体执行