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第十七章 银行业监管法律制度 教学目标与要求 通过本章的学习，让学生了解银行业监管法律制度的概念、原则和体系。 学时：1.5/2.5学时 教学重点、难点 本章重点是对银行业金融机构的市场准入监管、审慎监管；难点是违反银行 业监管法的法律责任。 第一节 银行业监管与银行业监管法概述 一、银行业监管的概念 银行业监管有广义和狭义两种理解。从狭义上讲，银行业监管，是指国家金 融监管机构对银行业金融机构的组织及其业务活动进行监督和管理的总称。本文 从其狭义理解。广义的银行业监管则不仅包括国家金融监管机构对银行业金融机 构的外部监管或他律监管，也包括银行业金融机构的内部监管或自律监管。 银行业监管是一国金融监管体系的重要组成部分。尽管在不同的历史时期， 各国金融监管的内容、手段及程度有所变化，但与其他行业相比，以银行业为主 体的金融业从来都是各国管制最严格的行业。究其原因，主要是由金融业本身的 特殊性及其在现代市场经济中的重要地位决定的。 首先，在世界经济日益全球化、资本化、电子化的今天，金融已不再扮演简 单的“工具”或“中介”角色，而是积极地对各国经济起着促进甚至是先导的作 用，成为一国经济发展的关键因素。因此，金融业的稳定与效率直接关系到经济 的发展、社会的稳定乃至国家的安全，必须对金融业进行严格的监管，确保金融 体系的安全和高效运作。 其次，银行等金融机构面对的都是社会公众，其经营与公众的信任度有着密 切关系，带有鲜明的公众性的特点。相对而言，银行是一个非自由竞争的行业， 具有一定的垄断性，这必然影响市场机制发挥作用。另外，出于安全或保护客户 财务信息机密的需要，银行的信息披露度不高，造成公众获取信息的不对称，使 公众难以对金融机构的风险和业绩作出准确判断。因此，需要政府从外部对金融 机构的行为进行有效监管，以调节垄断性带来的市场机制相对失灵现象，减轻信 息不对称造成的评价和监督困难，达到保护公众利益的目的。 再次，金融业尤其是银行业有着特殊的风险。与一般的工商企业不同，高负 债和无抵押负债经营是银行营运的基本特点，存款客户可以随时要求提兑，这种 特殊的经营方式容易造成风险的聚集与放大，一旦出现挤兑现象或其他的营运危 机，所危及的往往不只是单个银行，还会累及其他银行乃至整个银行体系，引发 系统性金融危机。20 世纪下半叶以来，金融市场全球化以及金融创新的活跃在 促进金融业迅速发展的同时，也大大加剧了金融体系的风险，并对传统的监管制 度提出了挑战，对金融监管提出了新的要求。在这种情况下，加强对银行业的监 管尤显重要，这已成为各国监管机构及专家学者们的共识。 国家金融监管机构对银行业的外部监管与银行业金融机构的自律监管是相 辅相成的。国家金融监管机构的外部监管以维护社会公共利益、保障金融秩序的 宏观稳定为目标，以防范和化解银行业风险为重点，在银行业监管中起着主导作 用。然而，和其他的外部监管制度一样，金融监管机构的外部监管不可避免地带 有滞后性和监管盲区，尤其对于金融机构的某些高风险业务，如以金融衍生品为 代表的银行表外业务，监管部门很难及时有效地予以监管。由此，自20世纪末， 随着金融创新对传统银行监管制度的挑战，各国普遍重视金融机构的自律管理， 纷纷立法，要求银行等金融机构加强以内部风险控制为核心的自我监管，并制定 标准指导银行对其自身风险进行内部考量与评估。可见，银行业金融机构的内部 自律监管是政府监管部门外部监管的必要的有益补充。 二、银行业监管法的概念和银行业监管立法 银行业监管法是调整在国家金融监管机构对银行业金融机构的组织及其业 务活动进行监督管理过程中发生的经济关系的法律规范的总称。这里说的作为监 督主体的“国家金融监管机构”，是指中央银行与其他金融管理机关或者专门设 立的金融监管机构。这里说的作为监管受体的“银行业金融机构”，包括各类商 业银行、政策性银行、信用合作社、财务公司、信托投资公司、金融资产管理公 司、金融租赁公司等金融机构。银行业监管法的法律规范主要是以有关的法律、 法规、规章等规范性文件作为其表现形式的。 世界各国有关银行业监管的法律规定一般散见于其中央银行法、商业银行法 或其他的金融立法中。例如，美国是典型的普通法系国家，其银行法不采取统一 系统的法典形式，而是根据某一时期的银行制度变革需要制定单行法案，并由此 确定了其银行业监管体系。美国的银行立法主要包括们 863 年国家银行法》 (National B