CV 地方治理新视角和地方政府角色转化.docVIP

改革开放30年来,随着我国社会主义市场经济日益发展,各项体制改革不断深入,政府组织开始主动地在观念、体制、行为等方面进行创造性地变革,政府创新已经逐渐成为一种趋势和潮流。由于地方政府直接面对地方的公民与社会,地方政府的创新就具有更重要的地位和作用。总体上来看,无论是从创新的方式、内容还是影响,地方政府创新已不再局限于政府体系内部,它越来触及到政府以外的社会系统,并且随着创新在深层次上的展开,在广范围上的进行,政府和社会的运行方式被深刻地改变着。通过创新,政府和社会得到沟通,社会以一种为政治权威所认可的方式被培育着,它们的力量不断地被激发出来。也就是说,地方政府的创新越来越趋向于地方治理。单鑫： 单鑫：“政府创新与地方治理:一个分析框架”，《武汉理工大学学报》，2009年第1期。 对于地方政府来说,地方治理创新包含3个内容:一是要理顺地方政府与其他组织(包括地方立法、司法机关、非政府组织)的关系,“作为制度安排,地方治理主要体现为地方政府及其他组织权力分配关系、动力机制和利益结构”[2]34;二是在明确划分权责关系的基础上,政府效能的提高应该更多地依靠市场力量和社会组织的力量,政府要把市场和社会组织纳入公共服务供给的框架内,在发展市场经济已经逐渐成为地方政治精英自觉行为的情况下,尤其要强调社会力量的培育;三是地方政府鼓励公民参与,创新参与的方式,扩大参与的边界,疏通参与的通道,“如果公民参与有问题,那么所产生的反应就不应是终止参与,而是进一步对公民进行教育” 珍妮特 珍妮特·V·登哈特.新公共服务———服务而不是掌舵[M].丁　煌,译.北京:中国人民大学出版社,2004:50. 对于地方社会来说,作为地方社会的构成单元,地方非政府组织、社区组织、各种利益集团等,在公共政策制定与公共服务提供等方面,他们与政府组织合作,由此形成了多元主体力量参与的地方治理网络。这是一个多元治理主体反复博弈、互相学习、自我反思的过程,在这一过程中,他们的能力不断增长,自主性得到提升,由此促成了地方社会整体的生长与发育。对于公民个体来说,“地方”一直被认为是公民参与公共政策过程,实行自主管理的实验室和训练场,甚至有学者认为地方治理的目的在于达成以公民发展为中心,面向公民需要的新型社会与公共事务管理体系 孙柏瑛.当代地方治理[M].北京:中国人民大学出版社,2004，33页。 孙柏瑛.当代地方治理[M].北京:中国人民大学出版社,2004，33页。 美国著名学者戴维·H·罗森布鲁姆在研究公共行政学时,发现公共行政研究存在管理、政治、法律三种不同的途径,管理途径主要是基于行政部门的立场,去思考忠实地执行与落实各项法令规章,政治途径则是基于立法与决策的考虑,至于法律途径则强调的是政府的裁决功能,对维护宪政权利的承诺,以及法治 　戴维 　戴维·H·罗森布鲁姆,罗伯特·S·克拉夫丘克.公共行政学———管理、政治和法律的途径[M].张成福,译.北京:中国人民大学出版社,2002:16. 地方治理研究的政治途径意味着多元的利益主体在地方公共事务治理的框架内均占有一席之地,从而最大化地实现代表性、政治回应性和责任的价值,以协商和民主的方式完成地方治理;地方治理的管理途径推崇政府对公共事务的开放式管理,注重顾客的回应性,以绩效为基础,以效果为导向,妥善运用各种市场机制来安排公共行政在产品和服务的提供,这不仅能使服务成本大大降低,而且顾客会更加满意;地方治理的法律途径要求政府行为规范,依法行政,使法律成为权力的控制器。现代法治的价值在于保障公民的权利,还要为公民权利的救济,提供有效的制度化的保障。政治、管理、法律三种途径下的地方治理创新,实际上是说,通过创新,地方治理要成为多元的公共事务治理机制,而不是一元的;地方治理要成为有效的治理机制,而不是无效的;地方治理是要建立在法治基础上的治理机制,而不是无序的 地方治理本质上是一种地方公共事务的多中心安排制度,从理论上讲,地方政府只是多元主体中的平等一元,在地方治理的过程中,公民与非政府组织分享了许多原属于政府的权力,但是,实际上,他们所享有的权力,都是经过政府同意以法律形式授予的,政府保留了治理之门最终开启与关闭的权力。在可以预见的将来,国家与政府仍然是最重要的权力主体。而且,与市场失灵、政府失败一样,治理也会失败,杰索普将治理的失败理解为由于有关各方对原定目标仍然有效发生争议而又未能重新界定目标所致[18]。面对一个多元权威并存的治理体系,政府首先要承担起元治理角色,从而使不同自组织安排得以实现。 Oates， W。 (1972)。 Fiscal Federalism。 New York： Harcourt Brace Jovanovich。 p 55。 地方分权原则。根据奥茨(Oates， 1972)提出的这一原