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关于发挥人大立法主导作用研究思索 自1979年地方组织法赋予省级人大及其常委会立法权和 1982年地方立法权入宪法以来，各省（自治区、直辖市）、 较大的市、民族自治地方、经济特区的人大及其常委会，从 本地改革开放和经济社会发展的实际需要出发，认真履行宪 法和法律赋予的立法职权，重点开展与国家法律相配套的实 施性立法，着力推进体现地方特色的自主性立法，积极探索 创新实践的先行先试立法，为地方推动科学发展、促进社会 和谐提供了法制保障，为如期形成中国特色社会主义法律体 系做出了应有的贡献。但在30多年的立法实践中，也有许 多问题一直困扰着立法者和立法工作，例如如何科学划分中 央立法和地方立法权限、如何有效防止部门利益倾向、如何 充分发挥人大在立法中的主导作用等。特别是地方人大如何 发挥立法中的主导作用，已成为迫切需要深入研究和下决心 解决的问题。拿地方性法规的制定修改来说，目前提出法规 案的绝对主体仍然是政府，导致许多地方出现了 “政府提什 么、人大审什么”，人大只能被动地“等米下锅”而不是主 动地“选米下锅”。从立法理论上讲，人大作为立法机关应 当从选项目、拟计划到组织起草、论证协调，都应起主导和 控制立法进程的作用，可实际情况是，在立法准备阶段，尤 其在立项、起草环节，左右法案内容，影响立法进程的主要 还是政府及其部门，笔者称之为政府主导性立法。 政府主导性立法主要表现在四个方面。一是政府部门是 法规草案起草的主体和主渠道。以甘肃省为例，90%以上的 法规草案都由政府部门起草，并由政府提出法规案。法规案 的起草是立法的首要环节和实际步骤，谁起草谁就掌握了立 法的主动权。二是立什么法规、什么时候立法，原动力和需 求主要来自政府部门及其所属执法机构的动议，而非社会公 众的诉求和表达，人大自身通过调查研究、组织起草法案的 比例也很低。三是人大在政府部门起草法规草案阶段的提前 介入，都是一种形式上的、表面上的，难以影响法规草案的 实质性内容。因为，政府依法享有法规案的起草权和提案权, 人大可以有限参与，但不能过度干预。客观地讲，这种政府 主导性起草模式在现阶段立法中发挥了积极作用。它的合理 性在于，政府部门对于所要规范的领域有着相对丰富的管理 经验，对于现实存在的需要立法规范的事项较为熟悉，对存 在的实际问题较为清楚，对立法所需的人力资源、物质资源 有配置上的条件与便利。四是参与立法活动的政府主管部门 追求自身利益的最大化是难以避免的客观现实，在制约机制 尚未健全和有效发挥作用的情况下，借法固权、以法扩权、 凭法争权，保护部门不当利益的倾向或多或少、或明或暗地 存在于法规中。加之行政管理体制尚未理顺、法治政府尚未 建成，我国的政府仍然是强势政府，管理的面很宽很广，而 各部门职责、权限既有交叉、又有重叠，在实际管理中存在 “有利则争、无利则推、不利则阻、他利则拖、分利则顶” 的现象。这种现象也必然会延伸和反映到立法中来，表现在 通过立法为本部门的行政行为寻求合法支持，从而导致部门 的立法积极性很高，在主持起草等立法过程中占据了事实上 的主导地位。 造成政府主导性立法的因素较多，既有立法体制和工作 机制不完善、不健全的问题，又有人大代表立法作用发挥不 够、立法力量薄弱等问题。为进一步加强地方人大在立法中 的主导作用，笔者建议如下： 一、充分发挥人大代表的立法作用 人大代表是国家权力机关组成人员，代表人民的利益和 意志行使职权。充分尊重人大代表的主体地位，发挥人大代 表在立法工作中的作用，既是人民代表大会制度的应有之 义，也是发挥人大及其常委会立法主导作用的主要体现。但 现实情况是人大代表的立法作用没有得到有效发挥，主要表 现在掌握立法信息少、参与立法渠道少、参加立法活动少、 提出立法议案少。如甘肃省享有立法职能的人大代表有三个 层级：省人大代表、市州人大代表（兰州市、甘南藏族自治 州、临夏回族自治州）和七个民族自治县人大代表（肃北、 肃南、阿克塞、天祝、东乡、积石山、张家川自治县）。在 以上人大代表中，除民族自治地方的人大代表和极少数省人 大代表有机会参与过立法活动外，其他绝大多数人大代表特 别是基层代表，当了一届或者两届代表，连一次立法活动都 没有参加过。这与进一步健全人民代表大会制度、充分发挥 人大代表作用的要求明显不相适应，的确是一个值得深思的 问题。改变这种状况的路径选择应该是：一要高度重视人大 代表依法联名提出的立法议案，符合法律要求的应当列入大 会或者常委会的审议议程；二要积极搭建人大代表参与立法 工作的平台，在法规草案的立项、起草、调研、审议等环节, 应当尽可能地听取和吸收相关人大代表的意见建议；三要考 虑给享有立法职权的人大代表规定一些量化的立法义务，如 规定人大代表在五年任期内，至少提一条立法项目建议，提 一个立法议案