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乡镇体制的主要问题与改革路径 ——基于浙江省调查状况的分析 方柏华 王国勤 2011 年 3 月 本报告作者方柏华，中共浙江省委党校政治学教研部主任、教授、 博士，农村问题研究所所长；王国勤，中共浙江省委党校政治学教研 部副教授、博士，农村问题研究所所长助理。 内容提要 乡镇作为中国最基层的、也是数量最多的一级政权组织，担负了极其重要的 社会管理和服务功能。而乡镇体制是否科学合理直接决定了乡镇治理和社会管理 的效果。我们于2010 年下半年在浙江省范围内所做的抽样调查基础上，归纳出 当前浙江乡镇领导干部们最为关注的，涉及财政、行政、人事、考核、维稳等五 个方面的体制问题，并以此为基础提出一些建设性的意见。浙江省作为发达省份， 在乡镇治理和社会管理过程中面临的诸多问题以及相应的体制改革探索，无疑在 全国范围内具有特定的借鉴意义。 关键词：“十二五”规划 乡镇体制 改革 目 录 一、乡镇体制中存在的主要问题 1 1、“权力和责任欠匹配”的行政体制 1 2 、“财权与事责欠匹配”的财政体制 2 3、“重等级、轻激励”的人事体制 3 4 、“重控制、轻实效”的考核体制 3 5、“重表面、轻实质”的维稳体制 4 二、推进“十二五”时期我省乡镇体制改革的若干建议 5 1、理顺县级及以上政府与乡镇之间的“委托—代理”关系 5 2 、依靠多元投资和预算民主使乡镇“有钱花”、“花好钱” 6 3、按任务定编定岗，按绩效定待遇 6 4 、建立以专门考核机构为载体的科学化、民主化的考核新机制 7 5、建立低成本、高效率、高权威的法治化维稳机制 7 编者说明 9 中共中央所做的“十二五”规划《建议》中明确提出要坚定推进经济、政治、 文化、社会等领域改革，加快构建有利于科学发展的体制机制，并强调了社会管 理法律、体制、能力建设。随后胡锦涛总书记在2011 年2 月题为《扎扎实实提 高社会管理科学化水平》的讲话，强调把社会管理工作摆在更加突出的位置。在 这种背景下，乡镇作为中国最基层的、也是数量最多的一级政权组织，直接同广 大的农民和城镇居民打交道，担负了极其重要的社会管理和服务功能。因此，乡 镇治理是否科学、有效直接影响到基层社会的和谐和发展，是关系到国家稳定大 局的大事，而乡镇体制是否合理直接决定了乡镇治理的效果。尤其是当前改革开 放进入新的历史时期，在经济快速发展的同时，社会也正面临着巨大的历史转型， 新问题，新情况，新挑战层出不穷。因此，在全面向“十二五”规划过渡的时期， 对现行乡镇体制进行深入调研，认真分析其优点与缺陷，并以此为基础提出进一 步改革的措施和建议，无疑是项紧迫而重要的任务。浙江省作为东部发达省份， 也面临着同样的问题和任务。鉴于此，我们先后在浙江的衢州、金华、台州、宁 波和嘉兴等地区，同60 多名县（区）组织部门的领导、乡镇书记、镇长以及相 关领导、干部进行了座谈，并实地考察了发达、一般、欠发达等不同类型的八个 乡镇。在大量的调查、访谈和文献资料的基础上，归纳出当前浙江乡镇领导干部 们最为关注的，涉及财政、行政、人事、考核、维稳等五个方面的体制问题，并 以此为基础提出一些建设性的意见。① 一、乡镇体制中存在的主要问题 1、“权力和责任欠匹配”的行政体制 现有的乡镇在行政体制上绝大多数面临着“权力和责任不匹配” 的制度性困 境。其首要特点是乡镇政府“有限权力、无限责任”。一方面一些重要的审批权和 执行权由县级以上的主管部门掌握，这样，“( 乡镇)看得到管不到，(县里)管得到 的看不到”②；另一方面，上级各部门开展某项工作时，大多是以发文件或召开会 议的方式把工作推给乡镇，并以考核的方式来验收，而乡镇又缺乏相应职权。 第一、上级各部门和乡镇政府之间的职能分工错位。有些上级职能部门有权 管理，但大多只是下达文件，把本来有自己做的事情转给了乡镇；乡镇无权管理， ① 需要说明的是，本文中所列举的乡镇行政、财政、人事、考核和维稳等五个体制问题，当然不能说是一 种全面概括，可能会有一些重要的问题没有涉及。同时，这五个体制问题相互之间不一定全是并列关系， 有的可