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走向本土化研究的公共管理：有限性、逻辑与基本关系 发布时间：2002-10-25　文章来源：本站 文章作者：任晓林* 摘 要：普遍意义上的公共管理理论是有限的。这种有限性不仅表现在理论基础、社会基础是有限的，而且也表现在技术化水平和公共管理期望解决的问题对学科本身的限制。中国公共管理理论的本土化研究必须建立在上述认识基础之上，重新思考理论平台、研究重心、学术视角、理论特色、研究意义等方面的逻辑问题，重新认识特殊政治下“统治”与“治理”的本质、模糊意义下的成本与效益的关系、公共利益与公共目标阶段性选择及公民与政府的新型关系等问题。 ? 关键词：有限性；本土化；基本关系 ? 当前，中国公共管理本土化研究方面出现了三种倾向，即“启蒙发端型”、“概念界定型”、“实证先行型”。其中，启蒙发端型侧重于公共管理研究什么和不研究什么、狭义概念和广义概念的范围。概念界定型侧重于公共管理是什么和不是什么，内涵、外延和基本特征的分析，基本价值的考证和目标的确定。实证先行型并不主张在基本概念上争论，认为这是一种无味的学术游戏，强调侧重点应该突出公共管理案例的实证分析，譬如公共物品、公共服务、市场化等方面的问题，最终提出可供公共管理主体参考的方案。三种研究并没有核心层面的冲突，但由此展开的学术争论、争吵日益彰显，焦点集中在公共管理概念的界定与实证研究孰轻孰重，哪个先行的问题上。我个人认为，对普遍意义上的公共管理论理解不透彻、对公共管理解决公共问题的程度如何以及对中国公共管理事实认识不清是主要原因。 一、有限性与普遍意义上的公共管理理论 肇始于伍德罗·威尔逊的古典行政学理论、密鲁布诺克会议之后的新公共行政理念以及20世纪80年代后期新公共管理主义共同构成了公共管理理论发展的轨迹。就其背景而言，这种发展既是以工业技术和信息技术为代表的科技革命催生的结晶，也是政治学与管理科学成果全球共享的结果。然而，近20年来，这一发展变化过程在学术界引起的关注热潮近乎是一场不同母语之间的学术名词争论，东西方学者就其定义所包含的问题进行着各不相同的辩论，所牵扯到的词语包括了“管理主义”、“新公共管理”（NPM）、“以市场为基础的公共行政”、“后官僚制典范”、“企业型政府”等等（P.52）。只所以这样，主要原因在于认识上的偏误。 首先，公共管理理论是有限的理论，不可能解决公共行政学未解决的问题。公共管理概念的提出是公共行政学（Public Administration）发展到一定阶段的必然结果，它证明传统的公共行政学是一个范围狭窄的领域，是认识的初级阶段，但同时是一个不可替代的研究范畴。欧文·E·休斯（Owen E.Hughes）认为，传统公共行政模式基于两种理论，即官僚制理论和政治行政两分法，新公共管理理论的基础也有两方面，分别是经济学理论和私营部门管理（P.66）。但无论哪种都不能穷尽和包容公共领域的所有事物，这样，公共管理理论必然是有一定的理论空隙，进而导致理论在解决公共领域的问题时留有一定的缺陷。 其次，公共管理理论是依靠一定社会基础支持的理论。公共管理理念的形成不是学者们闭门造车的结果，它首先源自于公共行政思想的发展，源自于传统的行政与政治二分离思想、行政效率第一思想的形成。而这些思想的形成不能脱离工业革命、城市人口锐增、官僚机器膨胀、经济财政压力这样的背景。其次，60年代新公共行政理念的诞生不能离开民权运动和要求进行行政改革以使公共行政更为合法化的追求，但所谓的“公共性”并没有实质上凸显出来。再其次，70-80年代新公共管理是为了解决政府危机、道德危机、贫困饥饿、工业污染、预算赤字、军备竞赛、失业等一系列普遍问题而提出来的，那时，整个社会日渐明晰了政府的功能和地位，社会各个阶层对政府抱有一种新的期望，在建立“企业型政府”的口号声中新公共管理的理论内核得以完善。最后，90年代，人们更是以“治理”为手段，“善治”为结果的理念重塑政府，普遍感到政府只有依靠制度创新才能使公共管理的有效性得到增强，并普遍认同了私有化积极作用。 不难发现，西方公共管理理论的发展是20世纪西方社会进步的结果，初期的发展以外部环境推动为背景，后期发展则表现为双重背景的支持：一方面理论自身成熟与自我发育的需要及学者的推动构成一重背景；另一方面民主政治的成熟、经济秩序的整合与经济水平的提高、文化更新和社会制度的变迁与完善等因素形成又一重背景，从而促使公共管理理论不断新生，并在公共领域显示出指导效应。 第三，公共管理理论是与技术化水平高度发展的社会实践相联系的世界的理论。1988年9月举行的第二次密鲁布诺克会议确定的十一个主题其中之一强调“不愿意涉及技术及进步，认为技术进步是一种错误而不是改善公共服务的一种工具。”但事实上公共管理理论发展与这一时期的技术进步关系密不可分。以计算机、生物技术、合成材