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新型城镇化进程中的隐性环境问题及其治 理对策 摘耍：我国环境保护一直走不出“局部改善，整体恶化的怪圈，一 个深层原因是环境治理区域化、碎片化，重城市、轻农村，重显性 环境问题、轻隐性环境问题。环境问题具有整体性，必须运用法治 思维，将城乡建设与环境保护统一规划，对显性环境问题和隐性环 境问题统筹治理。要建立健全环境标准制度、排污权交易制度、农 业面源污染防治制度、农产品质量安全监管制度、合同环境服务制 度，加强基层执法体系和执法能力建设。? 关键词：隐性环境 问题；城乡统筹；制度建设 中图分类号：X22文献标识码：A 文章编号：1003-0751 (2016) 02-0079-05 一、问题的提出 城镇化是生产力发展的必然要求。任何国家要实现现代化，都要经 历城镇化。美国、日本、欧盟等发达国家和地区在城镇化进程中付 出了高昂的环境成本，这些国家和地区的社科理论研究者主要从法 律制度和市场机制两个层而，提出了在城镇化过程中进行环境治理 的多样化手段和措施。但是，综观国外应对环境问题的制度措施， 其对象主要是显性环境问题，即易于识别、因果关系比较简单的环 境问题，如工业排污、生活垃圾堆积、汽车尾气排放等。实际上， 在全球化时代，一种新的环境问题已悄然形成，其危害在不知不觉 中蔓延，大有超过显性环境问题之势。这种新的环境问题即隐性环 境问题。隐性环境问题是相对于显性环境问题而言的，指隐藏在一 些表面正常的环境行为背后，其风险仅凭感官难以识别，需要借助 于技术、设备和科学分析才能证实的环境问题。隐性环境问题经过 较长时间的积累后，才会以显性环境问题的形式表现出来，而待其 显化才予以关注时，良好的生态已经无法恢复或者环境治理的成本 较大。 国内理论界在环境恶化的成因探究上，一直流行着一种 片面的“浅绿色环境观，主要表现是从城市H益膨胀的人居容积率 和工业污染、社会生活污染的角度，揭示环境风险的来源。学者们 有的把环境问题归因为人口膨胀，有的把环境问题归因为消费无 度，有的把环境问题归因为经济增长，有的把环境问题归因为技术 失控。这些环境观都有一定的合理性，但都有失偏颇、不够深入。 尤其是这些环境观对环境问题的揭示在一定程度上割裂了城市与农 村，并但都只注意到了传统的显性环境问题，而对隐性环境问题未 有体现。 改革开放30多年来，我国城镇化的快速发展为经济 社会发展作出了巨大贡献，但受多方面因素影响，城镇化进程中积 累了较大的环境风险，资源环境压力已成为城镇化深入、稳妥发展 的瓶颈性约束。《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》提出， 走以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承的中国特 色新型城镇化道路，实现城乡经济发展与人口、资源、环境相协 调。在新型城镇化进程中，随着人员、资源等要素的流动加速，产 业转移、企业经营方式变革中潜藏的隐性环境问题不容忽视。相对 于显性环境问题，隐性环境问题的成因更加复杂、危害更难防治， 亟须系统的制度措施予以应对。 二、隐性环境问题的特征、类 型及成因 隐性环境问题有两个明显的特征：一是系统性。隐性 环境问题的产生往往是多因一果、多因多果，其污染源和责任主体 都是多元的，彼此相互影响、相互作用，产生单个污染源、污染主 体难以导致的环境风险“溢出，效应。二是隐蔽性。隐性环境问题的 风险在短期内不易察觉，其显化需要一个过程。从行为方式上看， 行为主体往往借助于不同区域环境容量的差异及较大时空范围内污 染追责的困难，实施从单个环节看似乎合理的环境违法行为。现实 中的隐性环境问题主要有三类，即城乡污染转移①、区域生态退化 ②、食物链污染。 1?城乡污染转移 近年来，我国一些地 方尤其是中西部地区在执行国家产业政策的过程中存在“非完全执 行，的问题，即通过弱化环境效益评估来吸引城市产业和资本下乡， 导致环境污染转移成为区域产业梯度转移的伴生现象。客观地讲， 城市污染企业向农村转移既是外在压力所致，也有内源性动力。外 在压力表现为：长期以来，我国在环境治理上存在明显的重城市、 轻农村的倾向，环境执法资源过于集中在城市，城市环境管制力度 明显大于农村。另外，我国尚未实行环境基准制度，现行环境标准 制度允许地方政府在遵行国家环境标准的前提下制定更加严格的地 方环境标准。随着环境治理效果纳入地方政府部门政绩考核体系， 各地一般都出台了比较严苛的地方环境标准来规制当地建设项目的 审批和运行，而建设项目往往集中在城市，这就在事实上造成了城 乡环境标准的宽严失调，农村环境治理几乎处于没有标准依据的状 态。内源性动力表现为：逐利是企业的本性，降低成本也是一种盈 利。我国农村地区的环境容量相对盈余，农村企业的环境成本一般 较低，在政府急于招商引资而承诺免予环境追责的条件下甚至为 零。城市中一些企业凭人才、管理、科技等