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第13章 社会保障监督 13.1社会保障监督概述 13.1.1社会保障监督的必要性与紧迫性 社会保障监督是指由国家行政管理部门、专职监督部门、利害关系者以及有关方面对社会保障尤其是社会保障基金的有关管理机构和管理者的管理行为、过程及结果实行的监察和督守。 1.建立健全社会保障监督体系是防止滥用权力的需要 监督基于人们对权力本身性质的认识。古往今来的社会实践表明，不受制约的权力有腐败的趋势，防止滥用权力就必须把权力置于经常的、有效的监控之中。这些重要思想成为现代管理中权力分工与制约原则的重要理论来源。 国家权力之所以会被滥用的原因有三：首先，国家权力具有专门管理特性，能相对固定地集中在少数专门从事管理的人员手中，这就有可能为担任公职的管理人员滥用职权甚至以权谋私留下“空间”；其次，国家权力具有权威性，如果缺乏制衡与制约，高位有变成权势的可能，权威有变成个人专断的可能。再次，国家权力具有强制性，如果缺乏应有的监督，那些担任公职并使用国家强制权力的人员有可能把自己的意志强加于社会。 2.政府管理的社会保障项目的产出和质量有可能缺乏评判的“基准线”和止损机制 首先，一部分社会保障项目具有转移支付性质，不以营利为目的，其费用支出没有统一、固定的标准，这与商店追求最大的销售额不是一回事。 其次，政府的各类福利救济项目的产出通常是中间产品而非最终产品，而中间产品产生的实际效益和质量好坏难以清晰界定。 再次，大量的转移支付项目的效益很难以金钱作为衡量标准。例如，当医疗保险中的人均医疗费用增加时，有可能意味着效益降低了，也可能意味着医疗技术和设施水平提高了，对此，货币指标很难做出分辨。 更为重要的是政府某一机构在某一特定领域实施的福利保障项目有时具有排他性的垄断权力，由于缺乏持续的横向竞争，质量和效益指标有可能退居次要地位，同时也缺乏衡量其产出的数量和质量基准。同这种状况密切相关的另一倾向是，行政体制下的有关社会保障项目活动不成功时，往往缺乏一种可靠的终止这种活动的机制以减少损失。 13.2社会保障监督的系统结构与运行 13.2.1社会保障监督系统的构成要素与功能组合 社会保障监督系统的运行表现为：由监督主体、监督客体和监督手段组成监督关系，运用监督的评价标准，进行监督活动。 社会保障监督遵循权责对应的职责分工与制衡原则。监督客体的行为受到来自不同监督主体的不同手段、方式和评判标准的监督，这种广泛而复杂的监督关系是社会保障监督系统的体制基础。 社会保障监督体系中监督主体与监督客体的权责关系决定了监督系统的基本框架。监督主体是指根据法律规定，有权利和义务实施监督的组织或个人。社会保障监督的客体即监督对象，监督客体的行为、行为当事人如社会保障行政管理部门、社会保障经办机构、用人单位和受保人以及行为的结果均是监督的对象。 在实践中，既有专职的监督主体，又有兼职的监督主体，还有兼有管理与监督职能（有些以管理为主、监督为辅，有些以监督为主、管理为辅）的双重体。这些双重体既是监督主体，但从另一角度看，它们又是被监督的对象，因而又可称为主客兼容体。在监督的主体与客体的相互关系中，专职监督主体（尤其是审计部门）负有特别重要的使命。它们既要监督整个客体，还要侧重对上述主客兼容体实施再监督，因此要从立法的角度确立其行政地位和履行监督所需的各种权力，在监督的人力和物质条件等方面也要充分保证杨公朴等著：《中国经济监督》，上海财经大学出版社1997年8月出版，P164、P168、P169。。 杨公朴等著：《中国经济监督》，上海财经大学出版社1997年8月出版，P164、P168、P169。 系统的结构决定系统的功能。监督的横向结构合理性的标志是不同监督主体之间的协同监督的有效性；监督的纵向结构的合理性标志体现在各监督主体对监督对象的决策行为、执行情况以及执行结果实施连续监督，以避免监督过程的断裂。以及系统监督必须体现 “集中”和“分级”的合理组合。 13.2.2社会保障监督系统 1.以国家权力机关为主体的监督子系统 包括各级“人大”监督和司法监督。 我国的全国人民代表大会是国家的最高权力机关，各级人民代表大会（以下简称“人大”）是本级最高权力机关。有关社会保障的立法权属于全国“人大”。各级“人大”依照法律，均享有对该辖区内有关社会保障的重大问题的决定权和监督权。其监督的主要内容是： （1）立法监督。审查政府关于社会保障的法规和其他有关规范性文件是否违反国家的基本法律和有关法规。 （2）对政府行为的监督。一是直接监督国务院及所属各部委做出的有关社会保障的重大的经济决策行为；二是考察评判社会保障制度结构与基金的运行状态及其与预期目标的偏差；三是协调社会保障监督系统内部的各子系统之间的功能性、结构性联系，优化系统功能。 司法监督的主体主要是中央和各级地方的检察机关。其主要监