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关于深化监狱体制改革若干问题研究 《犯罪与改造研究》2011年第4期 关于深化监狱体制改革若干问题研究 结合全国大型农业监狱之 一—— 湖北江北监狱的改革实 践,我们认为,影响监狱体制 改革深入发展,制约监狱工作 规范运行的因素主要集中在以 下方面. 一 .监狱办社会职能分离 不彻底,占用警力,分散精力, 从组织结构上影响监狱工作的 规范运行 从全国改革情况看,分离 办企业职能的目标基本实现, 而分离办社会职能的任务任重 而道远.以湖北为例,到2010年, 全省监狱都已实现监企分开, 三所大型农业监狱(襄北监狱, 襄南监狱,江北监狱)除了移 交检察院,学校给地方外,公安, 法院,医疗以及其它公共服务 职能仍然存在,仍未实现有效 分离.其它小型农业监狱或多 或少存在类似问题.其结果必 然导致严重占用了警力,分散 了精力,额外支付了财力,从 组织结构上影响和制约监狱工 作规范运行. 以江北监狱为例,到目前 为止,监狱办社会职能仍有公 安,法庭,医院,水电等等 职能部门,占用警力143人, 占在职民警1283人的11%.若 湖北省江北监狱课题组 将这些职能部门分离出去,将 143名民警编制充实到监管与 改造岗位,基层民警的警囚比 例可由现在的19.7%提高到 21.4%.这样,既可大大缓解基 层警力的不足,又可节省保障 这些职能机构正常运转所需的 大量经费,从而更好地促进监 狱工作的规范运行. 从当前看,分离监狱办社 会职能,一是要在监狱布局调 整过程中,尽量向城市或城镇 靠近,实现监狱公共服务职能 的社会化;二是国家和地方政 府,尤其是省级政府应高度关 注监狱分离办社会职能的严重 困难,切实采取得力措施加以 破解,以实际行动推动监狱行 刑领域内的社会管理创新. 二,改造质量评估国家标 准未出台,做法老套,机制陈旧, 从运行模式上影响监狱工作的 规范运行 时至今日,我们在罪犯改 造质量评估标准的构建上,仍 未出台集权威性,科学性,操 作性于一身的国家标准. 从我们到几个试点省份监 狱参观考察来看,尽管监狱实 行了全额保障,监企分开, 收支分开,但接下来的核心工 作——惩罚与改造罪犯并未体 现出规范运行.从三大手段 的运用看,机制仍显陈旧,做 法拘泥老套.狱政管理依然追 求安全稳定,教育改造满足几 大活动(如评审活动,运动会, 联合帮教,各种整治活动等), 劳动生产要么追求生产利润, 要么满足过程安全.三大手段 的运用仍然缺乏整体性,协调 性,互促性.各吹各的号,各 唱各的调现象依然涛声依 旧,总体讲,三大工作都没有 真正把改造人放在中心位 置,并加以统一规划,统一部署, 统一落实,统一检查,统一奖罚. 之所以如此,与罪犯改造质量 评估标准未有出台不无关系. 笔者认为,制定改造工作 评价标准,可以从结果或过 程两个层面制定相应标准. 从改造结果层面看,可以 制定改造工作整体质量评估 标准与罪犯个体改造质量 评估标准.整体工作质量评 估标准可以设计以下评判指 标:如监狱年度脱逃率,死亡率, 扫盲率,初等教育合格率,技 术职称获证率,重大安全事故 发生率,重新犯罪率等.罪犯 个体改造质量评估标准则可 以设计如下指标予以评判,如 17 湖北省江北监狱课题组/关于深化监狱体制改革若干问题研究 是否脱盲,是否通过初等教育 考核,是否获得技术职称,年 度违纪次数,转变的观点个数, 自控能力,改变不良习惯多少, 法律知识水平等等.若从过 程层面看,则可设计如下评 估指标:如改造设施完善情 况指标,改造时间保障指标, 改造师资力量配备指标,改造 经费保障指标,劳动项目保障 指标,教育改造资料保障指标, 改造活动完成指标等等. 从监狱改造工作现状看, 考虑到设计评判罪犯个体改 造质量评估标准的复杂性, 真实性和艰巨性,从现实看, 设计评判标准,可以先从设计 监狱改造工作整体评判标准 和过程标准着眼,设计一套 操作性,合理性,可信性较强 的标准,用于指导与督导改造 实践因为监狱改造工作整 体评判标准可从宏观上评判 一 所监狱完成改造工作的最终 成效,而监狱改造过程评判 标准可以推测一所监狱完成 改造工作的大致水平.因此, 笔者认为选取改造工作整体 评判标准与改造过程评判 标准来指导与督导工作,具 有一定的合理性,实际性与操 作性. 三,监狱基本建设投资保 障不到位,职能异化,隐忧重重. 从建设资金上影响监狱工作的 规范运行 从实际运作看,国家对改 造罪犯所需经费的保障相差甚 l8 远.实行监狱体制改革后,尽 管国家提出井实行了全额保 障,但众所周知,其保障范 围过窄,标准太低,对相当部 分监狱而言(主要指那些未经 布局调整的老监狱),其投资保 障远远不能解决这些监狱的现 实需要.从参观考察的情况看, 这些监狱普遍呈现两种工作态 势.一是屈从于现状,维稳