我国现行财政体制中存在的主要问题及改革对策.doc

我国现行财政体制中存在的主要问题及改革对策 探索论坛ModernAccounting 我国现行财政体制中存在的 主要问题及改革对策 薛亚军 (审计署驻太原特派办,太原030001) 1994年实施的分税制财政管理体制改革,克服了以 前财政包干体制造成的财政收入增长速度慢,中央财政 宏观调控能力弱等问题的诸多制度缺陷,建立了中央和 地方财政收入的稳定增长机制,增强了中央财政宏观调 控能力;同时财政转移支付制度得到逐步完善,中央对 地方的支持力度逐步加大,公共财政体制框架初步建立, 促进了经济建设和各项事业的快速发展.但是,经过十 多年的运行,现行财政体制中也暴露出与经济发展不相 适应,不相配套的矛盾,出现了财力与事权不对称,基 层财政越来越困难,财政转移支付实现基本公共服务均 等化的职能发挥不到位等问题,需要在深化改革中进一 步改进. 一 ,当前财政体制运行中存在的主要问题 1.事权划分不清晰,财力与事权不匹配.主要表现 在四个方面: 一 是事权划分不清晰,财政支出责任不明确.由于 1994年的分税制财政体制改革维持了原有的中央和地方 支出划分格局,但各级政府间事权划分没有实质性变化. 从我们历年的调查情况看,各省在财政体制中,除了地 方各级政府保障本级政权机关运转经费等基本支出比较 明确外,其他事权也大致雷同.同时,财政支出责任的 划分过于笼统,使得从中央到地方,从省到县,几乎都 有对经济社会发展领域各个方面的投入.由此可见,现 行财政分权体制缺乏合理事权划分的配套.如对国税, 海关等一些已经明确由中央或省级财政承担支出责任的 部门,下级财政又安排其部分支出,打乱了正常的预算 分配渠道. 二是政府间事权经常变化,出现了层层下移的问题. 自2000年以来,随着机构改革和企业制度改革的推进, 行政和企事业单位有隶属关系的上下划拨比较频繁,有 些财政支出责任并未作出相应调整.部分国有大中型企 业办社会的支出责任也下放到地方,增加了地方财政的 负担.如中央陆续将地质勘察局,部分高校等行业和企 事业单位的管理权限下划各省本级,并核定了每年的下 划补助基数.但由于调资政策的不断出台和基本支出水 ■新会计2011.9 平的不断提高,地方实际向这些单位的拨款远高于中央 核定的补助基数,支出责任的下放增加了地方各级政府 的支出压力. 三是上级政府层层集中财力.调查发现,中央与地 方以及省以下分税制财政体制运行中普遍出现了收入上 移的情况.主要表现在:上级税收集中度比较高,且上 级集中的增长速度高于基层政府可用财力的增长速度; 地方可用财力的增长速度低于税收收入的增长速度;一 般预算收入占财政总收入的比重偏低. 四是财力与事权不匹配,基层财政负担过重.调查 发现,某省县级一般预算支出仅占全省的54%,一般预 算可用财力仅占全省的53%,却承担着全省73%的财政 供养人员,87%的普通教育学生,99%的城镇低保人员 和100%的农村低保人员,基层财政负担沉重. 2.财政转移支付制度不够科学和规范.财政转移支 付制度是分税制财政管理体制的补充机制,主要目标是 合理调节地区间的财力分配,促进基本公共服务均等化. 最初主要由税收返还,财力性转移支付,专项转移支付 三大项目组成,截至2009年底调整为主要包括税收返还, 一 般性转移支付,专项转移支付三大项目.从调查情况看, 财政转移支付制度设计和运行中还存在一些突出问题. 一 是税收返还尤其是两税返还是建立在保证既 得利益基础上,起不到均衡地区间财力差异的作用.中 央对地方的税收返还由两税返还,所得税基数返还, 成品油价格和税费改革税收返还三大部分组成,主要是 为了保证地方的既得利益.尤其是两税返还,中央 对地方上划的税收按基期年如数返还,并逐年递增,税 收额多的地区得到的返还额也多,财力更加充裕.税收 额少的地区得到的返还额也少,财力依旧不足.如某省 下辖的所有县区中,2007年一般预算收入排名前20%的 县得到的税收返还占县区取得税收返还的29%,其中两 税返还占县区取得两税返还的39%;而排名后20%的县 得到的税收返还仅占县区税收返还的7%,占前20%名 取得税收返还的26%.可见,税收返还是为了保地方既 得利益,一般预算收入或人均一般预算收入高的县区得 到的税收返还也高,起不到均衡地区间差异的作用. 二是专项转移支付在整个转移支付中占比偏大.专 项转移支付是中央财政为实现特定的政策及事业发展目 标,以及对委托地方政府代理的一些事务或中央地方共同 承担事务进行补偿而设立的补助资金,需按规定用途专 款专用,因此形不成地方的自有可支配财力.2003--2007 年,中央对某省的专项转移支付增长了1.44倍,年均增长 25%,占所有上级补助的比重从40%提高到43%,形不成 地方的可用财力,影响了地方