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市场经济与有限政府：转型期行政 权力的约束与激励体制研究 摘 要 对市场经济发达国家的研究表明，法治与有限政府的意义不仅在于对政府 权力滥用的有效防范和对公民权利不受任意侵犯的切实保障，而且也是现代市场 经济建立和经济可持续发展的必要条件。在法治缺失的情况下，市场主体将面临 由于制度不确定所带来的制度风险，理性的经济人为了降低交易成本和经营风 险，必然会进行非市场竞争，从而导致市场经济秩序的混乱和全社会非生产性成 本的增加。同时，政府本身是一个具有自利性的公共组织，自利性将会导致政府 职能的扭曲和普遍的低效率倾向，造成对社会不正当的干预和社会资源的严重浪 费。 现代市场经济的基础是法治，法治下的政府是有限政府，现代市场经济与有限政府共同建基于法治之上，同时，两者又具有内在的联系。市场经济现代转型的关键在于法治的实现，具体表现为一个有限政府的建立。因此，我国能否实现从初级市场向现代市场经济转型，关键也在于建立有限政府。有限政府的基本制度安排是权力监督，表现为对政府权力的有效控制，一旦政府的权力逾越了法律所勘定的界线，社会和公民有权力予以遏制和纠正。而对政府权力的限制在本质上是两种力量的较量，社会和公民有没有力量遏制政府权力的滥用，又取决于民主政治的发达程度。民主具有监督的功能，发达的民主政治才会构建有效的监督制度，进而才能建立法治与有限政府。 有限政府所内含的监督精神必然带来责任政府的建立，政府的失职渎职会受到有效地追究。有限政府建基于民主政治，民主政治的公共性必然会对政府的公共性产生深刻的影响并通过法治的途径得到巩固，因此有限政府在市场经济条件能够维护社会的公正。同时，有限政府又是有效政府，法治与有限政府不仅能减 少政府的失误所带来的损害，而且能提升政府的能力，政府能力的有限性决定了 政府职能适度才能实现有效管理。政府作用的发挥还取决于激励机制的合理设 计，基于结果导向的绩效评估制度是有限政府重要的内生动力机制。 关键词 有限政府 市场经济 法治 社会转型 激励 目 录 导 言 4 研究选题 5 研究方法 8 研究框架 9 1 转型中的法治缺失与政府失灵 12 1.1 市场经济与集权体制的冲突 13 1.2 政府自利性与权力的非公共化 15 1.3 行政低效与政府失灵 22 1.4 制度风险与非市场竞争 28 2 法治与有限政府 35 2.1 法治的内涵 35 2.2 有限政府的理念 39 2.3 现代市场经济的诉求 44 2.4 有限政府与市场经济转型 48 3 有限政府与权力监督 53 3.1 权力监督的实质 53 3.2 权力监督的功能 57 3.3 权力监督的自由主义解释 63 3.4 基于利益分析的监督理论 69 4 有限政府的民主基础 77 4.1 法治与民主 77 2 4.2 民主政治的监督功能 83 4.3 民主监督的社会基础 85 5 有限政府的政治责任 89 5.1 法治下的责任政府 89 5.2 责任政府与责任监督 95 5.3 廉政的领导责任 100 6 有限政府的公共性 105 6.1 市场效率与社会公正 105 6.2 政府公共性缺失与社会发展失衡 108 6.3 社会公正与公共政策选择 110 6.4 有限政府与和谐社会 112 7 有限政府的有效性 115 7.1 法治与政府能力的提升 115 7.2 有限职能与有效管理 117 8 有限政府绩效评估的激励机制 120 8.1 绩效评估的激励功能及其影响 120 8.2 绩效评估激励功能的作用机理 122 8.3 激励效用递减及绩效评估制度的动态发展 125 结 语 128 参 考 文 献 131 3 导 言 经济史权威诺斯在对西方世界的经济发展史进行了系统地研究之后发现了一个重要现象，“国家的存在是经济增长的关键，然而国家又是人为衰退的根源”。①这一著名论断被称为“诺斯悖论”。世界银行组织有关专家对世界各国政府进行了全面地考察后也得出类似的结论：“政府对一国的经济和社会发展以及这种发展能否持续下去有举足轻重的作用。在追求集体目标上，政府对变革的影响、推动和调节方面的潜力是无可比拟的。当这种能力得到良好发挥，该国经济便蒸蒸 日上。但是若情况相反，则发展便会停止不前。”②世界银行发展报告和“诺斯悖论”告诉人们两个重要信息：第一、国家对现代经济增长具有关键作用，而不是一些古典自由主义者所信奉的“越不管事的政府是越好的政府”，政府只是为社会提供最基本的秩序，经济内在的规律将自发地促使经济发展。古典自由主义者普遍认为国家或者说政府对经济增长的作用是非常有限的，或者负面影响会大于正面推动。第二、国家也可能成为人为经济衰退的主要原因。诺斯发现一个国家经济人为衰退的原因正在于国家本身。从世界银行发展报告和“诺斯悖论”可以推导出另一个重要的结论，就是在经济发展