“两分两换”中的情况、问题和建议——对嘉兴市土地使用制度改革情况的调查.doc

“两分两换”中的情况、问题和建议——对嘉兴市土地使用制度改革情况的调查 ?改革热线 “两分两换”中的情况,问题和建议 对嘉兴市土地使用制度改革情况的调查 2008年5月,浙江省嘉兴市启动 实施了以优化土地使用制度为核心,包 括就业,社会保障,户籍制度,新居民管 理,涉农体制,村镇建设,金融体系,公 共服务,规划统筹等改革的”十改联 动”,率先在全国开展了”两分两换”的 土地使用制度改革.所谓”两分两换”, 就是将宅基地与承包地分开,搬迁与土 地流转分开;以承包地换股,换租,换保 障,推进集约经营,转换生产方式.以宅 基地换钱,换房,换地方,推进集中居 住,转换生活方式.两年来,”两分两换” 已取得实质性进展,笔者近日随国家发 改委青年调研组走进嘉兴,对这一被称 为”第四次土地改革”的试验进行了探 究. 一 ,实施背景 (一)社会转型与经济转型不同步 从多项指标看,嘉兴市经济发展水 平已相当于世界中上等国家的平均水 平,工业化进程基本完成.2008年,嘉 兴市人均GDP达到7746美元,产业的 非农化率达95%,农村劳动力非农就业 和非农收入比例均达到80%以上,且 城乡居民收入比为1.95:1.但与此同 时,嘉兴的城市化率仅为45%左右,低 于浙江省平均水平.社会转型滞后于经 济转型,破解城乡二元结构成为嘉兴发 展的迫切要求. (二)土地不足与土地闲置并存 嘉兴市没有低丘缓坡,有海无滩, 耕地后备资源严重匮乏.根据预测,到 2020年,嘉兴市年均新增建设用地指 标为1.68万亩,与每年3万亩以上用 地需求相比,至少存在1.32万亩的巨 大缺口.然而,在嘉兴农村,农村户均宅 基地高达0.96亩,为全省的2.5倍,仅 用于通村达户的道路就占地40余万 18中国经贸导刊2010年第12期 王明姬 亩,农业小规模兼业经营,农民自建房 散乱,农村宅基地和自建房屋闲置等问 题长期得不到解决,土地资源的利用效 率没有充分发挥,形成严重资源浪费. (三)农民散居增大公共服务成本 嘉兴市地处平原水网地带,长期以 来农村房屋大多从沿河而居,到沿路而 建,再到沿田而造,因而造成了居住散 乱,全市60多万户农户,现分布于 13111个自然村.居住分散,导致水, 电,气,路等基础设施的建设,运行和维 护成本非常高,很难向农村延伸和覆 盖,教育,医疗等基本公共服务水平也 很难提升,同时造成了重复建设和资源 的巨大浪费. (四)农房改造需求迫切 据一项针对嘉兴市1155户农户的 调查显示,现有60%左右的农村住宅 是上世纪八九十年代建造的.随着生活 水平的逐年提高,农民对农房改造愿望 比较强烈,未来5年打算建房的约占 30%,未来10年打算建房的农户约占 60%.但由于土地属农保田,不少地方 自1997年以来就停止了对农村宅基地 的审批.宅基地问题成为眼下嘉兴农村 的主要矛盾之一.在这种情况下,推进 农房改造集聚,成为改善嘉兴农民居住 条件的迫切需要. 二,”两分两换”政策措施 2008年嘉兴市先后确定了14个 镇先行试点”两分两换”工作,试点总面 积582.13平方公里,农户8.83万户,人 口33.18万人,宅基地面积8.82万亩. 具体做法是: (一)实施农村住宅置换城镇房产 政策 农户可自由选择”公寓房结合产业 用房,货币补偿”的不同组合安置模式. 考虑农户实际需求,以及农民置换公寓 房存量大和稳定房地产市场等因素,与 以往”拆一还一”不同,规定”按照政策 认定人口,每人4O平方米,每户再加 60平方米”,适度控制置换面积.原住 房与新住房的差额面积,按每平米 3Oo-_4o0元的标准补偿.如果选择置 换产业用房(工业园标准厂房),则采取 股本经营方式,实行保底分红. 同样的住房处于不同的地段,其市 场价值大相径庭.为让农民在本轮农房 改造中得到最大实惠,嘉兴鼓励打破村 的建制,允许跨村流动,一方面通过城 乡建设用地增减挂钩,科学配置土地资 源;另一方面利用经济杠杆控制建房占 地面积,控制独立式房屋的建造数量, 确保新建农房土地节约率50%以上.目 前,嘉兴市已初步形成主,副中心城市 城区以公寓房为主,新市镇以公寓房和 联排房为主,新社区以联排房为主的集 聚建房模式. (二)实施土地承包经营权置换社 会保障政策 一 方面支付农民土地承包经营流 转费(租金700元/亩/年),今后以每 年5O元/亩的幅度递增;并以当年粮 食价格计算收益,保障农户土地经营权 收益得到充分保障;另一方面对农民参 保进行补助,如七星镇规定按照16周 岁以上的每人补助12000元,l6周岁 以下的每人补助4000元的标准进行参 保补助,为60周岁以上居民一次性办 理城镇居民社会保险手续.在余新镇, 60周岁以上老人每月发200元补贴, 镇里负责推荐40—5O周岁农民每年每 人