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集体土地法律问题研究 [摘要]近年来，集体土地，尤其是耕地流失严重。土地面积的缩水主要源自农用地向建设用地的转化，既包括农用地向集体经济组织以外的单位和个人的建设用地转化；也包括集体经济组织内部农用地的转化，主要指宅基地。学界往往只注重对前一方面问题的研究，而忽略后一方面的问题。但在实践中，后一个问题对集体土地造成的损害可能更甚。本文将结合我国法律的相关规定，分别对这方面存在的问题进行分析，提出完善集体所有土地制度的建议。 [关键词] 集体土地 建设用地 宅基地 根据《土地管理法》的规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；国家保护耕地，严格控制耕地转为非耕地。也就是说，集体所有的土地原则上只能用于农业，只有经过征收转化为国有土地后，才能以国有土地使用权的方式出让。国家禁止集体所有土地的流转，严格限制农用地向建设用地的转化，尤其对耕地予以特别保护。但实践中存在的诸多问题，往往使立法在一定意义上流于形式，与立法目的相悖。 一 集体土地向一般建设用地转化中存在的问题 如上所述，集体所有土地只有经过征收，转化为国有土地才能流转。《土地管理法》第44条规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。《物权法》第42条规定，为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。《土地管理法》第47条规定，征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。据此，一般来说，集体农用地向建设用地的转化，须经以下程序：办理农用地转用审批手续、征收、补偿。在这些程序中存在一系列问题。 （一）审批方面。《建设项目用地预审管理办法》规定，在建设项目可行性研究阶段，有关人民政府土地行政主管部门依法对建设项目涉及土地利用的事 项进行的审查。根据《国土资源部建设用地审查报批管理办法》第三条的规定，县级以上人民政府土地行政主管部门负责建设用地的申请受理、审查、报批工作。可见，建设用地的审批主体是县级以上人民政府土地行政主管部分。 目前，我国地方税收入数额少，地方财政支出远大于税收收入。这使得地方不得不在税收收入之外，寻求其他收入来源。而我国长期以来实行的集体用地向建设用地转化的方法无疑给了地方政府增加收入的机会。面对巨大的经济利益，作为审批主体的地方政府完全可能置农民集体利益于不顾，滥用权力做出审批。 （二）征收方面。土地征收与审批密切相关，根据土地管理法的规定，办理农用地转用审批手续的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批。也就是说，符合征收条件是通过审批的必要条件。 《物权法》第42条沿袭了之前关于土地征收条件的规定：为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。据此，征收必须具备两个条件：为了公共利益；按照法定的权限和程序。 首先，如上所述，政府征收农村集体土地，再出让国有土地使用权的做法，已经成为地方政府的重要揽财途径。地方政府非出于公共利益进行征收的情形多不胜数。 其次，立法关于公共利益的界定太模糊，给地方政府假借“公共利益”之名，行损害集体利益之实提供了可乘之机。地方政府往往为了私利随意进行征地，造成集体土地的流失，尤其是耕地的流失。 （三）补偿方面。《物权法》第59条规定，土地补偿费等费用的使用、分配办法，应当依照法定程序经本集体成员决定。但在实践中，集体所有权最大的问题就是决策不公开、不民主、不透明。 根据物权法第42条第二款的规定，征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。但在实践中，由于决策不公开；加之农民法律意识薄弱，补偿费中很大部分被地方政府和村集体截留，农民拿到的补偿费很少。 二 集体土地向宅基地转化中的问题 根据土地管理法第62条的规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地；农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地；农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，应当办理审批手续。 在实践中，宅基地存在很多与法律规定不符的问题。 （一）很多村民拥有一处以上的宅基地，宅基地超标准占地现象较为普遍。《国土资源部印发〈关于加强农村宅基地管理的意见〉的通知》明确提出：严格宅基地申请条件，不符合申请条件的不得批准宅基地；农村村民建住宅需要使用宅基地的，应向本集体经济组织提出申请，并经张榜公布无异议的，报经乡（镇）审核后，报县（市）审批。但是随着人口的增加，农村土地也日趋紧张；且村民对于宅基地的选择考虑到交通便利等诸多因素，