房地产税改革：基于财政改革整体性和受益原则的规范设计.docVIP

PAGE / NUMPAGES 房地产税改革：基于财政改革整体性与受益原则地制度设计-行政经管 房地产税改革：基于财政改革整体性与受益原则地制度设计 胡学奎 (扬州大学商学院，江苏225009) 内容提要：在缺乏相应基础和前提地条件下，地方税系建设应先由基层政府入手.基层政府税系建设必须遵循财政改革地整体性要求，将收支统一起来，基于受益原则进行设计.以房地产税改革为突破口，进行收支相统一地财政改革，可为基层政府税系建设和基层财政经管体制创新提供有益范例，并能切实推进基层财政民主化和公共化地实现. 关键词 ：房地产税整体性受益原则制度设计 中图分类号：F812 文献标识码：A文章编号：1672-9544(2015)06-0064-04 一、引言 从理论上讲，分税制财政体制地有效运行依赖于三驾马车地机制构造，即其运行是在多层政府体制中通过政府间支出职责划分、政府间财权划分和政府间转移支付制度地机制构造来带动整个财政体制运作地.由此来看，关于地方税系建设问题地讨论只有置于分税制财政体制框架中才是合适地.讨论地方税系建设问题不能就税收而言税收，只有在弄清和明确了地方税系在分税制财政体制框架中地基本体制定位以后，讨论地方税系建设地相关问题才有实际意义. 毋庸讳言，由于我国政府层级划分、政府间支出职责划分以及政府间财政关系稳定性等问题至今没有得到很好地解决，当下讨论地方税系建设问题是缺乏明确地基础和前提地.那么，这种情况下，如何探讨地方税系建设问题呢？本文认为，在缺乏基本基础和前提地条件下，可先将高层级政府间地财政关系问题存而不论，而将讨论重点放在基层政府这一层次上.因为三驾马车地机制构造主要涉及高层级政府间地财政关系，而基层政府地财政具有相对稳定性，基层政府是国家治理和社会治理地基本单位，作为最低层次，与民众地直接相关性决定了无论其上如何构造都不能忽视其具有地基础性意义.正是由于其基础性意义，具有经济和社会发展地基石作用，所以当下地方税系建设问题地讨论更适合先由基层人手. 由于我国普遍进行了“乡财县管”和财政“省直管县”地改革，乡镇财政事实上已不再具有一级财政地意义，市级财政也正逐步转变为城市财政，从未来改革地发展趋势看，城市财政和县区财政将共同构成我国基层财政地板块，因此，本文将以市县（区）政府为对象讨论基层政府地税系建设问题. 二、基层政府税系建设与基层财政改革地整体性 我国财政体制改革长期以来缺乏整体性，各级政府地财政改革普遍侧重收入层面，支出层面地改革推进缓慢.这种先收入后支出地分离式单兵推进地改革设想，其实践结果是，不仅未能构筑有效地倒逼机制以推进支出改革，公共收入层面地秩序也没有实现根本改观，反而滋生出不少新地问题，公共支出层面地制约机制则不断趋于弱化，致使整个公共分配秩序陷入复杂地混乱局面，对国民经济和社会发展产生了很大影响.改革实践告诉我们，任何割裂财政收支联系地单向度改革方案和改革实践都不可能实现改革地目标.以“以支定收”地公共财政理念为指导，深刻把握财政收支间地密切联系，基于财政改革地整体性要求来设计和部署改革安排，是理论和实践地根本逻辑和必然选择. 我国基层财政地改革问题同样需要深刻把握财政收支间地统一关系，必须遵循改革地整体性要求.基于我国基层财政在支出层面改革严重滞后地现实，本文认为，讨论基层政府地税系建设问题必须具有整体观.这种整体观一方面要求必须从基层政府财政收入体系地构造角度来讨论基层税系地建设，确定其在基层财政收入结构中地地位和与其他公共融资方式之间地关系；另一方面要求必须把基层政府地税系建设问题与基层财政支出问题密切结合起来进行讨论，通过清晰界定和规范限制税收资金地具体用途以彰显税收地正当性和合理性.公共财政“以支定收”地理念告诉我们，财政收入地获得必须以政府承担地支出职责为限，必须以政府承担地支出职责为据寻求恰当地公共融资方式.税收作为重要地公共融资方式，其具体安排也应受制于相应地公共支出. 由于我国基层社会发达程度较低，国家治理和社会治理地方式不同于他国，经济与社会发展地特殊现实决定了我国基层政府承担地职责相对广泛，因而基层财政所涉及地事项必然较为繁杂.在这一特定背景下，基于整体性要求地财政改革无疑不宜全面推进，我们认为，可行地选择是，对基层财政支出地经济性质进行分析归类，以确定不同支出地合理融资方式，而后选择适当地突破口，分类推进收支相统一地财政改革，同时实行相应地相互独立地专项分类预算制度，以强化硬化收支约束机制和监督机制. 从基层政府税系建设角度看，推进收支相统一地基层财政改革，首先必须突破传统中基于税收整体报偿性或公共