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基于政策系统理论的延迟退休政策分析 一、政策出台背景 我国现行的退休年龄政策自 1951 年启用后一直未作实质性的改变，进入 21 世纪才被相关部委重视，并开展专项调查研究，早在2008年11月，人保部社会保障研究所负责人就称，有关部门正在酝酿等待条件成熟时延长退休年龄，有可能女职工从2010年开始，男职工从2015年开始，采取“小步渐进”方式，每3年延迟1岁，逐步将退休年龄提高到65岁。在2030年前，职工退休年龄将延迟到65岁。2013年6月，由于就业压力等多重原因，人社部已经搁置延迟退休的思路，仅仅从研究着手，进行学术探讨。到2013年11月，2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：研究制定渐进式延迟退休年龄政策。 （一）劳动力供求状况发生变化 近年来,我国个别地区出现“招工难”“用工荒”等现象，我国的劳动力供求状况已经走出了原来的无限供给时代，虽然从全国范围内看，劳动力供给总量仍大于需求，但是专家从人口结构变化的预测上推断，未来我国劳动力供给将大幅减少，根据第六次全国人口普查结果显示，2010年我国16-59岁的劳动力人口规模达到9.3亿（数据来源：2010 年第六次全国人口普查数据资料），根据国家统计局人口与就业司的预测，在 2020 年之前我国劳动力人口将不断增加，并在 2020 年达到峰值，之后将出现缓慢下降。预计到 2050 年，我国 15 岁到 59 岁劳动年龄人口将下降到 7.1 亿人，比 2010 年减少约 2.3 亿人。如果不从现在起就开始着手研究缓慢的延长退休年龄，有可能在不久的未来，“招工难”“用工荒”的现象将来全国绝大多数的劳动力市场上呈现出来。 （二）人口老龄化问题 按照联合国最新规定，65 岁以上的老年人数量达到总人口数量的 7%及以上时，该地区就进入了老龄化社会， 2000 年我国 65岁以上人口数占总人口数的比重就已经达到 7%，从那时起我国就面临着人口老龄化的问题，而且随着时间的推移，人口老龄化程度越来越严重，到 2012 年时，65 岁以上老年人数量已经达到总人口数量的 9.4%。严峻的人口老龄化问题带来的直接后果是我国社会老年抚养比的上升， 2000 年我国每百名劳动者要抚养 10 位老人，到 2012 年已经接近 13 位，2011 年，国务院新闻办公室发布的《中国的人力资源状况》白皮书提到，到 2035 年我国将出现 2 名纳税人供养 1 名养老金领取者的局面。因此未来如果不采用延迟退休政策，我国适龄劳动人口的规模将逐渐减少，劳动力供求状况将发生深刻变化，老年人的赡养问题将比较棘手。 （三）老年人提高晚年生活质量需求 根据2010 年我国第六次全国人口普查数据资料计算，我国人口平均预期寿命已经达到了 74.83岁，其中男性 72.38 岁，女性 77.37 岁。在此基础上我国法定退休年龄却没有发生变化，有一部分老年人按照正常法定退休年龄退休后，在身体状况尚且能胜任工作的情况下，将长达十几年甚至几十年在家休养，领取和他们在职时工资待遇相差较大的养老金，由于其进入劳动力市场的时间没有达到心理预期，且考虑多年教育资本的投入以及身体素质状况良好，他们并不想“安享晚年”，而是想继续创造价值，尤其是科技教育、医疗卫生等比较看重知识积累的行业。 （四）养老保险基金紧缺问题 如果把退休年龄男性提高到65岁，女性提到60岁。则多收5年养老保险，少发5年养老金。养老并轨后，我国更面临万亿成本的缺口，延迟退休尤显得必要和紧迫。显然，推行延迟退休政策，主因在于缓解养老保险金的缺口。为了继续保证养老保险基金收支总体平衡和我国养老保险制度的可持续发展，需要采取多种措施来抑制养老保险抚养比提高的趋势，而适当延迟退休年龄，就是重要举措之一，从全国来看，延迟退休可以使中国养老统筹基金一年增加40亿元、减支160亿元，减缓基金缺口约200亿元。延迟退休可以降低国家养老金支出压力。 二、政策内容 2015年12月2日，由中国社会科学院人口与劳动经济研究所及社会科学文献出版社共同主办的《人口与劳动绿皮书:中国人口与劳动问题报告No.16》发布会在北京举行。该报告建议,延迟退休可分“两步走”:2017年完成养老金制度并轨,取消女干部和女工人的身份区别,将职工养老保险的女性退休年龄统一规定为55岁。从2018年开始,女性退休年龄每3年延迟1岁,男性退休年龄每6年延迟1岁,至2045年男性、女性退休年龄同步达到65岁。对于居民养老保险的退休年龄改革方案,报告建议居民养老保险的退休年龄从2033年开始每3年延迟1岁,直至2045年完成。 三、政策系统 （一）政策主体 1、官方的政策主体：中国共产党、人力资源和社会保障部、中国社会科学院和高