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第二节 制度模型 理性模型的基本假定 制度途径的分析方法 着眼点：权威机关的职责、权限及其相互关系 研究资料主要是宪法、组织法以及其他有关政治机构权力以及权力关系的法律、制度和习惯性规则 在计划生育工作方面，农村是主要薄弱环节。为了解决这一难题，县委和县政府决定组织工作队下乡蹲点驻队检查督促。工作队主要任务有两个方面，一是处罚超生户，二是防止超生现象再次发生。由于驻队生活不便、条件简陋，县城干部多不愿干。这时，为了鼓励工作队员的积极性，县委和县政府决定从县财政拨出专款，凡下乡驻队者可以拿到下乡补助，数额相当于平均工资。 1994年春节前夕，组织动员派驻工作完成，全县18个乡镇村村皆有工作队员进驻，每村至少驻工作队员一名。工作队下乡后，发现计划生育工作的问题非常严重： 工作队下乡后，便开始了与“超生刺头们”的博弈斗法： －－表现在超生状况调查过程中。村民们互相包庇隐瞒。在村民们看来，生孩子是自家的事情，只生女孩的夫妇想再生男孩是值得同情并可以谅解的，检举揭发超生问题是不光彩的行径。在调查过程中，也遇到了很大的困难，原因一是中青年夫妇大量外出打工，二是超生人口未按有关规定进行登记。对此，工作队员的对策是在基层干部的配合下，深入群众，发动群众，做思想工作，动员、利用一切机会明察暗访、号召检举揭发。 案例问题 计划生育政策在农村难以落实的制度 性障碍有哪些？ 该县的做法算不算成功？ * 公共政策分析讲义 公共政策是由立法机关、政府机关（中央和地方、综合和职能）、司法机关、政党组织等政治机构以权威的方式加以制定和执行的行动方案。简言之，公共政策是权威的政治机构的产出。 公共政策的核心影响因素是这些机构之间的权力结构。 可以通过政治机构之间的权力结构来描述、解释和预测公共政策的内容。 典型范例（一） 农民负担问题的探讨，可以从各级政府以及村民自治组织之间的财政权关系着手： －－中央和地方的财政权：中央有权决定税种和税制 －－政府和村民自治组织的财政权：政府有权收税 －－中央和地方税之间的划分：中央税的税源广、税基大、税种优 －－地方政府之间税权的划分：上一级政府税源广、税基大、税种优 －－结果：中央吃了肥肉，上级地方政府吃了瘦肉，基层政府啃骨头，村级财务被抽血，基层和村级职能从“费”上下功夫，农民负担只减不轻 典型范例（二） 北京防治“非典”的探讨，可以中央机关、部队机关和北京地方机关之间的权限着手： －－4·20前 政府和军队卫生管理权限的划分 中央机关和北京市卫生管理权限的划分 中央各系统卫生管理权限的划分 北京各系统卫生管理权限的划分 结果：“非典”肆虐 －－ 4·20后 属地管理 信息：医院－疾病防治中心－－党政负责 人－－上一级疾病防治中心－－上一级党政 负责人－－卫生部－－国务院、党中央 人力、物质跨部门、跨地区、跨军民调配 结果：有效控制 制度途径的缺陷 政策是活的，制度是死的 制度只决定了政策的活动空间，不能限定 政策的内容 制度变革与政策改变并不完全对应 案例分析 1993年10月，某省召开一次全省计生工作会议，在对全省计划状况进行以县为单位检查基础上，排列出计生政策执行好坏名次。某县列在倒数第二位。为此，该县县委书记、县长受到了严厉批评。县委书记和县长开会回来后，迅速把工作重点转移到计划生育工作上。具体措施是： 首先，建立计划生育工作领导小组，一把手亲自出任组长。 其次，调动各部门、各单位的人财物进行“综合治理”。 第三，通过会议动员、广播宣传、标语等宣传工具大造声势，形成舆论。 第四，在全县范围内实施准生证的控制：全县凡婚后尚未有孩子的夫妇，想要孩子，必须领准生证后方可生育，否则以超生论处。为补救前段时期的失控，1994年全县不许新生人口出生，不发一张准生证。 －－农户中一对夫妇生两胎的现象非常普遍，以至于人们认为政策就允许生两胎。 －－基层计划生育政策执行机构执行不力，对超生夫妇几乎未作任何处罚。基层主要领导者包括乡长、书记、村长，在一切以经济工作为中心、一切向钱看的驱使下，无暇顾及或没有兴趣顾及吃力挨骂不讨好的计划生育工作，专职计划生育机构与人员也很难独立开展工作。 －－在育龄期妇女是否超生怀孕（超孕）检查过程中。在这个方面，最大的困难是育龄妇女外出打工数量很大。工作队的对策是严令打工者家庭拍电报，限期回村接受检查，否则“后果自负”。对此，大多数妇女赶回接受检查。但是，出外打工的人回家代价很大，因为很明显，这些外出打工妇女很可能会失去好不容易谋得的临时性工作，