我国行政主体理论的缺陷和重构.docVIP

PAGE PAGE 1 我国行政主体理论的缺陷和重构 　　【摘要】自从行政主体理论在上世纪80年代末提出以来，经过不断发展和完善，形成了现在比较完整的理论体系，对促进和推动行政法治的发展起到了重要作用。但是，随着我国社会结构的变迁，社会主体多元化，行政主体理论中主体范围过窄、不利于相对人诉讼等弊端不断显现，已经落后于甚至阻碍了司法实践的发展。针对行政理论日益凸显的弊端，提出一些重构的建议。 　　【关键词】行政主体理论；行政主体理论缺陷；行政主体理论重构 　　一、行政主体的发展 　　新中国成立后的30多年间，前苏联的行政法学提领着我国的行政组织研究，其中对前苏联国家管理组织的白描式论述，强烈影响了我国的同类研究。此后十几年间，此类观点成了主流的“国家行政机关”说。例如，1983年出版的《行政法概要》只简单提及国家行政机关的概念，并把其界定为宪法和法律规定的中央行政机关和地方各级行政机关。这种学说就行政机关论行政机关，无法解释以下三个问题：一是在行政法上具有管理者地位的并不限于行政机关；二是笼统地提及行政机关而难以区分其行政主体与民事主体的双重地位；三是即使行政机关也并非全都具有法律意义。尽管如此，行政机关或行政组织的提法还是被延续下来。 　　自从行政主体理论在上世纪80年代末提出以来，经过不断发展和完善，形成了现在比较完整的理论体系，对促进和推动行政法治的发展起到了重要作用。行政主体理论的引入，有助于解决用“行政机关”来表述行政法律关系中的管理主体所造成的外延范围狭窄，以及行政机关法律身份不确定的问题。但是，随着我国社会结构的变迁，社会主体多元化，行政主体理论中主体范围过窄、不利于相对人诉讼等弊端不断显现，已经落后于甚至阻碍了司法实践的发展。 　　二、行政主体理论的概念与特征 　　关于行政主体的概念，学者们的表述虽然各不相同，但是大同小异，基本一致。有的学者认为行政主体特指能以自己的名义实施国家行政权（表现为行政管理活动），并对行为效果承担责任的组织。有的学者认为行政主体是享有实施行政活动的权力，能以自己的名义从事行政活动，并因此而承担实施行政活动所产生责任的组织。由以上定义，可以看出我国行政主体具有以下特征： 　　第一，行政主体只能是组织，而不是个人。尽管行政主体的各种行政管理活动都是由公务员做出的，但公务员是以行政主体的名义行使职权，公务员本身并不是行政主体。第二，行政主体是实施国家行政权的组织。不是社会中的所有组织都可以成为行政主体，只有那些享有行政职权的组织才能成为行政主体。第三，行政主体是能够以自己的名义行使行政职权的组织。“以自己的名义”的外在表现形式就是能够在做出行政决定的法律文书上署名。行政机关的某些内设机构、派出机构和临时机构以及受委托的组织虽然也能做出具体行政行为，但他们不能以自己的名义进行，不是行政主体。第四，行政主体必须是能独立承担责任的组织。因此，行政主体必须是能够独立承担自己所作行政行为的组织。 　　三、现行行政主体理论的缺陷 　　也许是一种宿命的原因吧，当初行政主体理论为确认行政诉讼的被告资格产生，如今行政诉讼实践中有关被告资格的各种新问题对现行的行政主体理论提出了强大的挑战。改革背景下，随着社会结构的不断变迁和主体多元化的趋势，行政主体理论这个缺少深厚理论基础的学说的弊端不断显现。总体说来，行政主体理论的缺陷主要有以下几个方面： 　　（一）行政主体的概念与我国实际的行政主体制度不一致 　　正如前面所述，行政主体理论不是我国自创的，而是从西方移植过来的理论。但是由于我们仅引进了行政主体的概念，而对于作为行政主体理论赖以建立的和与之相对应的行政主体制度则没有移植过来，所以造成了现在行政主体概念与行政主体制度的脱节和背离。理论上行政主体概念是一回事，而现实中的行政主体制度又是另一回事，这一缺陷所造成的一个直接后果就是，我们无法依据或者说完全依据行政主体的概念对现实中的各种组织是否具有行政主体资格做出准确地判断。 　　（二）行政主体的范围失之过窄 　　根据现在行政主体的定义，我国的行政主体主要是指行政机关和法律法规授权的组织。然而现实生活中，除了行政机关和法律法规授权的组织外，还存在大量的机构或组织行使一定行政权，进行特定范围内的行政管理活动。另外，“法律法规授权的组织”这一表述不科学。首先，“法律法规授权的组织”这一术语长达九个字，显然过于冗繁。其次，“法律法规授权的组织”容易造成歧义。我们可能明白它的意思是“得到法律法规授权的组织”，但对于法律素质普遍较低的我国广大公众则很可能就理解成“从事或实施法律法规授权的组织”。 　　（三）行政主体资格与行政诉讼被告资格联系过于紧密 　　前面已经说过，我国行政主体理论的主要功能之一就是确认行政诉讼被告，二者联系的纽带就是责任承担。因为根据现在的行政主体