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PAGE PAGE 1 旅游景区经营权转让若干经济问题研究 　　近几年，关于旅游景区经营权转让的争论非常激烈。这种争论不仅出现在不同领域的研究人员之中，更强烈地反映在不同职能的政府部门之间，并以各种形式见诸于各种媒体。其中，最集中的焦点在于，景区经营权能否出让，如果能够出让由谁出让，以什么方法出让和出让给谁。其实早在1997年我国开始有景区出让经营权出现，关于出让与否的争论就没有停止过，但由于所涉及的景区级别或品质不高，影响范围不广，反响不大。2001年2月，四川省旅游局代表当地政府将九寨沟国家森林公园、三星堆遗址等十大著名景区以及100多个景点向海内外公开招商，拟以合资、合作、租赁承包、出让经营开发权等方式开发以上景区，此事经众多媒体报道后，引起广泛关注，但是，作为景区主管部门的建设部在《关于对四川省风景名胜区出让、转让经营权问题的复函》中认为，任何地区、部门都没有将“风景名胜区的经营权向社会公开整体或部分出让、转让给企业经营管理”的权利。自此，引发出一场关于景区经营权是否可以转让的大争论。参与争论的主体主要包括：景区主管职能部门，即建设部、林业部和文物局；旅游主管部门，即旅游局；地方政府和当地居民；景区经营权的受让者，即获得景区经营权的企业、个人；以及各界学者。 　　总的来看，支持者认为，由于景区无法完全依赖国家财政拨款来维持发展，因此必然有一大批景区要靠自身产业化经营得以生存和发展，出让景区经营权则是景区自谋生路，推进旅游业发展的重要举措。出让景区经营权不仅可以给景区带来大量资金促进发展，而且将给不甚发达的景区所在地注入资金、带来活力，提高地方经济实力，解决当地居民就业，可谓一举多得。 　　反对者认为，景区资源不可再生，其自身存在价值大大超过了旅游带来的经济收入，若开发过程中出现问题则会带来难以挽回的损失，在目前国家缺乏相关政策约束的条件下，以追求利润最大化为目标的民营企业为谋取利益必定会置资源保护于不顾，从而使景区资源遭到破坏，得不偿失。 　　一、景区出让经营权的现状 　　虽然主管部门坚决反对，国家尚未出台有关出让景区经营权的政策，但在实际操作中，仍不断有景区出让经营权，除四川公开出让十大景区经营权外，先后有安徽祁门观音塘景区将经营权以500万元出让给深圳一家公司50年，山西壶关境内太行山大峡谷以153万元出让50年经营权，井冈山龙潭景区以20年、30年出让经营权，鹰潭市打算出让全市任何一处旅游景点的经营权，湖南凤凰古城、山东青岛、沈阳、大连等地纷纷出让本地所属景区的经营权。而且许多地方政府出台优惠政策，明文鼓励景区经营权的出让，鼓励多方资金参与开发。造成这种结果的部分原因在于，许多地方政府或地方主管部门认为，既然法律没有明文禁止，那么就可以先实践，在实践中判断旅游经营权能不能出让。至于资源保护问题，这些地方认为政府可以在出让经营权时用合同形式作出相关制约。 　　目前已经出让景区经营权或决定、鼓励出让景区经营权的省市区至少有19个之多，范围分布较广。北到辽宁，南到海南、广东，东到浙江、福建沿海省份，西到新疆，既有经济发达省份，也有经济落后的西部省区。时间上多始于2001年，但2002年成为各地出台政策鼓励景区出让经营权的高峰年。绝大部分省区出让景区经营权，都是在有关部门制止四川出让十大著名景区之后，甚至是在建设部几次会议明确反对景区出让经营权之后。尽管职能部门之间对景区出让经营权问题争论不休，而且有关部门对一些较早出让景区经营权的行为予以反对，但是却有更多的省区加入到出让景区经营权的行列中来，而且出让的范围越来越广、出让方式愈加公开化、市场化。另外，许多省级、地方一级的主管职能部门之间对待景区出让经营权的问题上，意见并不相互对立，而是较为温和，且相互理解。例如，在江西滕王阁出让经营权（该景区因大部分职工反对而终止出让经营权）的问题上，江西旅游局认为国家在景区出让经营权方面缺乏相应的法律规定，江西建设厅认为景区管理的各种规定目的在于保护景区资源，因此对不同品质、不同品位的资源应具体问题具体分析，不能一味否定或肯定。这从另一个方面昭示着，由于出让景区经营权符合地方经济发展的需要，地方主管部门在这一点上有着共同利益，因此相互之间冲突较小；而且更说明，地方政府对出让景区经营权的认可，认为是大势所趋，因而地方政府敢于明文鼓励或实际操作景区出让经营权。 　　二、民营企业获得旅游资源经营权引发的问题 　　第一，政府规制不到位。 　　民营企业在开发旅游资源时，虽然会因为资源是旅游景区的核心和载体，而对它加以保护，但是一些对资源具有潜在威胁的行为，或对旅游景区的周边环境的影响，民营企业不会过多考虑。而且由于内外部信息不对称，政府的监督成本会很高，并难以将其行为产生的后果内部化。因此，政府主管部门对旅游资源进行规制是必要的。但是，