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PAGE PAGE 4 《中华人民共和国土地管理法》讲义 秦皇岛海立律师事务所律师 黄海疆 要点： 一、土地管理法立法背景及宗旨 二、土地管理法的调整范围 三、土地管理法的若干基本问题? （一）土地权属制度 （二）土地用途管制制度 （三）耕地保护制度 （四）建设用地的管理 四、土地管理的监督检查与法律责任 ————————————————————————-——— 一、土地管理法立法背景及宗旨 （一）立法背景 《中华人民共和国土地管理法》（以下简称土地管理法）于1986年6月25日由第六届全国人大常委会第十六次会议审议通过， 1987年1月1日起正式施行。土地管理法施行过程中，1988年曾作过一次修改。1988年4月，第七届全国人民代表大会第一次会议通过了宪法修正案，根据我国改革开放和经济发展的实际，对我国的土地制度作了重大修改，确立了土地使用权可以依法转让的制度。为了使土地管理法的有关内容与宪法修正案相一致，1988年12月29日，第七届全国人大常委会第五次会议审议通过了《关于修改＜土地管理法＞的决定》,对《土地管理法》进行了修正，主要确立了国有土地有偿使用，土地使用权可以依法转让制度。 1998年8月29日，在总结土地管理法实施十几年经验的基础上，根据社会发展、经济改革的需要，前后经过三次审议，第九届全国人大常委会第四次会议审议通过了土地管理法修订案，对土地管理法进行了全面的重大修订，并于1999年1月1日起正式施行。修订后的《土地管理法》确立了土地用途管制制度，突出了耕地保护，强化了土地利用的宏观控制，完善了调整土地关系的一系列行为规则，将土地管理法律制度大大地向前推进了一步。 2004年8月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议对《土地管理法》进行了第二次修正，主要区别了征用与征收，强调国家为了公正利益需要，对国有土地可实行征用，对农民集体所有的土地可以实行征收，并给予补偿。这也就是现行的《土地管理法》。 （二）土地管理法的立法宗旨 土地管理法的立法目的主要有五个方面的内容： 一是维护土地的社会主义公有制。我国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。土地公有制是我国土地制度的基础和核心，是社会主义制度的基本特征。在实行市场经济的条件下，土地公有制和土地市场化并容，以土地所有权和使用权分离实现土地的商品性。 二是保护、开发土地资源，合理利用土地。土地作为宝贵的自然资源，是人类生存和生活的基本生活资料。随着我国人口的增长和经济的发展，土地数量的有限性和土地需求的无限增长性之间的矛盾日益突出。因此，有效地保护土地资源，合理利用土地是制定本法的一项重要任务。 三是切实保护耕地。耕地是农业最基本的生产资料。我国是一个人口众多的农业大国，但是人均耕地数量少，耕地的后备资源不足，为了稳固农业基础，必须切实保护耕地，这是由我国的基本国情所决定的。 四是促进社会经济的可持续发展。当前，走可持续发展的道路已经成为世界各国的共同选择。土地作为一种自然资源，它的存在是非人力所能创造的，土地本身的不可移动性、地域性、整体性、有限性是固有的，人类对它的依赖和永续利用程度的增加也是不可逆转的。因此，通过立法强化土地管理，保证对土地的永续利用，以促进社会经济的可持续发展也是制定本法的一项重要任务。 五是根据依法治国、建设社会主义法治国家的治国方略，使土地管理规范化、制度化，纳入法制轨道，依法得到加强。 二、土地管理法的调整范围 在土地管理法的修订过程中，对土地管理法的调整范围曾进行过反复的研究讨论，主要有两种意见。一种意见是，应当将土地管理法的调整范围加以扩大，将现在由森林法调整的森林、林地，草原法调整的草原，渔业法调整的用于养殖业的水面、滩涂，都确定为按照土地管理法统一发证、统一管理；另一种意见认为，对土地实行统一管理的原则是对的，但需要考虑现状，也需要考虑改变现行管理体制的相关条件。 对于这两种意见，经过分析比较认为，土地管理法调整范围要确认统一管理的原则，但适用这个原则要和现实情况结合起来，既使土地管理趋向集中统一，又使土地管理体制现实有效。因此，在土地管理法中规定，土地所有权和使用权由县级以上人民政府依照其有关规定，登记造册，核发证书，予以确认；而确认林地、草原的所有权或者使用权，确认水面、滩涂的养殖使用权，分别依照森林法、草原法、渔业法的有关规定办理。这样的安排，从中国的现实情况看是适宜的，表明土地的管理应当集中统一，但又并不是就能立刻全做到；一部分土地按照它的使用状况，由法律作出规定由特定的部门进行管理，这也是可以的，我国多年来就是这样做，并且证明是比较有效的。土地管理法正是反映了现实存在的这种格局，与其他有关的法律也是相衔接的，并不冲突，也不重叠，在实际操作中会有一些交叉的地方，但可以通过协调来解决