中国私募股权基金的立法缺陷及完善对策.doc

中国私募股权基金的立法缺陷及完善对策 [摘要]近年来，我国私募股权投资基金取得了长足的发展，但仍处在初级发展阶段。我国私募股权投资基金由于发展时间短，配套法律法规不健全，对私募股权基金行业的发展形成了严重制约。本文立足于中国立法现状，从明确监管机构职能，制定专门的pe法规，加强基金管理机构监管，加强基金投资人监管，加强基金业务监管五个角度提出立法完善对策。 [关键词]私募股权基金 立法 监管 近年来，私募股权基金（private equity fund，简称pe）在我国迅速发展，越来越多的企业通过这种方式引入资金，投资方式一般遵循《公司法》、《合伙企业法》、《信托法》等法律法规进行操作。虽然我国私募股权基金经过多年涅槃，已经拥有法律制度雏形，但缺乏专门的私募股权基金立法。立法的滞后，使得私募股权基金在后续发展上存在很大风险，加快私募股权基金立法，加强对私募股权的监管，协调私募股权基金与有关法律法规的关系更是当务之急。 一、我国私募股权基金的 立法现状及立法缺陷 （一）我国私募股权基金立法现状 我国pe立法相对滞后，虽然地方政府纷纷积极出台扶持性鼓励政策，但中央却缺乏统一法规和监管部门。 2005年，国家发改委等10部委联合颁布了《创业投资企业管理暂行办法》，该办法明确规定对创业投资企业实行备案管理，对获得备案资格的创业投资企业给予税收等政策支持；2006年，中国保监会颁布了《保险资金间接投资基础设施项目试点管理办法》，允许保险资金通过专业机构受托管理的“投资计划”间接投资基础设施；商务部公布的《外商投资创业投资企业管理办法》征求意见稿中，不仅降低了外资在华设立创投企业的门槛，还放宽了其经营范围，允许外资创投对中国的上市公司进行战略投资，并通过债权融资方式提高融资能力，意味着中国将进一步促进境内外创业投资的发展；2007年，中国银监会批准实施《信托公司管理办法》和《信托公司集合资金信托计划管理办法》，正式引入合格投资者制度，鼓励信托公司发展信托型股权投资基金；中国证监会正式启动券商直接投资业务试点，中信证券和中金公司获得首批直投业务试点资格。至此，除了商业银行外，经国务院或金融监管部门批准，各类金融机构都已经可以投资产业基金。 尽管现阶段的pe较本世纪初已经有了长足的发展，但到目前为止，全国还没有形成一个统一监管股权投资的法规体系，对股权投资基金的监管也是“政出多门”，同类性质的pe由不同监管机构分别监管。券商直投型股权投资基金由证监会负责监管；信托型股权投资基金由银监会负责监管；创业投资基金和产业投资基金由发改委监管；保险基金进入股权投资领域由保监会负责监管。 相对于中央政策，各地方政府对于扶持本地股权投资基金发展更有热情，纷纷出台更有力度的支持政策，激励的主要手段包括：降低合伙人投资收益的个人所得税率，普遍按照“利息、股息和红利所得”或者“财产转让所得”项目征收个人所得税，税率为20%；对于购置、承租办公物业，给与补贴；对引进的高级人才给与补贴；税收的部分返还等。 （二）我国私募股权基金的立法缺陷 1. 法律法规缺乏系统性，亟需梳理和完善。《证券法》、《公司法》、《合伙企业法信托法》、《创业投资企业管理办法》等相关法律，给pe资金提供了一定的法律环境，一方面，诸多法规都只是零星的单方面的对pe进行了规定，很多地方存在法律冲突，缺乏系统性。 2. 基金进入和退出缺乏制度供给，严重阻碍产业可持续性发展。制度供给不足是我国pe发展所面临的非常紧迫的现实问题。与国际上其他pe相比，我国无论是在资金规模、投资者结构还是在退出的灵活程度上都存在着较大的差距，制约了我国pe的发展。在发达国家，pe投资的主力是养老基金、商业保险机构等投资实力强大的机构投资者，我国却是以富有个人和普通企业为主，这是因为我国缺乏上述机构投资者进入pe投资的制度保障。 3. 监管责任不明确，政策及监管缺乏协调。2002年，国务院成立了由国家发改委等中小企业司、财政部综合司、证监会机构部、科技部等组成的十部委联席会议，负责研究和制定创业投资行业的有关问题。但由于pe涉及部门太多，形成“政出多门”，缺乏部际甚至超部际协调和统一。 二、主要国家私募股权基金立法特点及启示 （一）美国私募股权基金监管模式 1. 美国股权投资基金监管机构。根据1934年的《证券交易法》，证券交易委员会属于准司法机构，具有广泛的执法权和制定规则的权力，全面监督管理证券的发行和交易，以及证券市场参与主体的所有证券经营活动。在美国的监管体制下，对pe的监管属于证券交易委员会（sec）和州监管当局的监管范畴。但是在证券交易委