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大城市养老模式研究及对策建议 截至2015年年底，京都市60岁及以上户籍老年人口约315万，占总人口的23．4％。到2050年，户籍老年人将超过630万，每3人中就有1名老年人，进一步迈入超老龄化社会，且这种人口结构和社会形态将持续数十年之久。京都作为首都，不同层次的养老需求多样化发展，但养老服务的供给方面却呈现总量不足、结构单一的情况，供需失衡较为突出。同时，由于土地、房屋、人力成本较高，发展“保本微利”的养老事业尚存在诸多问题，急需设计合理的养老模式，并为多元化、多样性、品牌化养老服务和机构提供金融支持，将养老行业培育成为商业可持续的领域，保障其长期稳定的发展。 一、养老服务机构发展面临的问题 （一）居家社区养老存在的问题 一是社区养老机构缺乏场地，市中心房屋出租成本较高。老旧小区缺乏场地，亟须政府充分整合社区资源。新建小区规定配套养老用房，但缺乏与运营团队对接。同时，社区服务的能力及辐射程度欠缺，尚不能提供满足老年人需求的送餐、助医、日托等服务。 二是养老机构性质导致融资渠道受限。社区养老的投资主体体量较小，多为轻资产运营公司，由于缺乏信用和担保并且投资回报周期较长，导致融资渠道单一。 三是缺乏与政府的合作机制。目前，政策倡导“银、政、企”合作，将养老服务纳入财政预算，以政府购买服务的方式充分整合社区资源，提供一揽子的融资融智支持，但该模式涉及包括民政、财政、规划、发改、卫生等多部门的协调，尚需政府转变观念、建立机制。 （二）机构养老存在的问题 1．养老服务机构市场存在问题 机构数量不足。目前京都市政府公办养老机构服务覆盖面、基础设施、人员素质和服务质量普遍不能满足需求。 区域分布不均。集中在市区的养老机构数量较少，床位紧缺，出现供不应求的现象。 服务水平有待提升。很多养老机构尚不能满足不同身体状况（自理、半自理、失能）的老年人需求。 养老机构市场定位尚需明确。目前，为保证稳定收益，已建成的养老机构收纳对象以中高层次收入的老年人为主，入门费用较高。但是，针对普通工薪人群，面向社会大众的养老机构，还存在较大缺口。 2．养老服务机构建设运营面临问题 一是养老企业的性质对未来发展产生制约。养老企业的营利性和非营利性影响相关税收政策以及收益流向。由于非营利机构在投资和利润分配方面的限制，以及政策转型，现在新建的养老机构大多开始转向直接在工商部门注册的营利性养老机构。但是，营利性养老机构享受税收、补贴等优惠政策受到限制，自身财务压力较大。 二是新建养老机构土地成本较高。土地和房屋成本占据养老项目投资成本较高，直接决定养老机构后续收费标准等。 三是各部门尚需充分协调沟通。新建养老机构涉及行政部门较多，包括民政、发改、国土、规划、住建、消防等审批许可，护理院建设还需卫生部门批准，申请周期较长。 四是优惠政策落实不到位。非营利机构享受民政部门的建设补贴、运营补贴等优惠政策，但是补贴款项落实到项目上周期较长，需要企业前期垫付，造成较大的资金压力。 五是医保定点资质较难获得。由于近年来对养老服务要求的不断提高，老年人医疗服务需求旺盛，但目前全市各类养老机构中只有少数配备了必要医疗设施、器械，能为入住老人提供医疗服务，不足机构总数的15％。通过调研发现，入住率较高的养老机构均配有较为优质的医疗资源，包括医保定点医院、与公立医院合作协议、公立医院医生交流问诊等。但是，民营企业投资养老机构，较难获得医保定点资质。 六是人力资源不足。目前京都绝大多数养老机构的护理人员为来自其他省市来京打工的中年女性，流动性大、专业素质低下，无法为老年人提供医疗、护理、预防保健、健康教育、心理咨询等全方位医疗服务，不但影响养老机构服务质量，同时不利于机构建立品牌效应。 二、推动京都市养老事业发展的政策建议 （一）加大投资力度，优化供给侧结构 养老行业的发展需要政府和社会力量共同参与。如何吸引社会投资，从政府层面来讲，首先是要加大投资力度，并给予优惠和激励政策。一方面加大资源整合力度，发挥政府在居家社区养老方面的主体作用，弥补目前在地理上和服务范围上的缺失，优化供给侧结构，构建全面的养老服务体系；另一方面给予企业实在的支持政策，激发其参与热情。 一是以居家养老为基础，坚持完善家庭照料支持政策。京都目前的养老行业更侧重社会养老服务，对居家养老的关注相对较少，政策支持和人力、财力投入不足。建议进一步完善推动居家养老发展的政策，积极为家庭照料提供各类支撑。可借鉴英国等发达国家的成功经验，为在家居住并接受亲属照顾的失能老人提供与专业机构养老相同的津贴，并通过政府购买服务等方式，聘用养老运营机构的工作人员或志愿者提供做饭、洗衣等居家服务。 二是以社区养老为依托，加大基层社区资源整合力度。考虑到京都土地价格高昂的现状，社区养老的场地问题需要政府主导解决。建议通过制订计划，加大力度