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PAGE PAGE 1 浅谈土地利用计划的宏观调控能力 　　改革开放以来，我国的经济体制实现了从计划经济向市场经济的转变，中央的指令性计划指标体系消减，在保留下来为数不多的计划指标中，土地利用计划作为宏观调控的重要手段，不断得到巩固和加强。1999年以后，《土地管理法》进一步提升土地利用计划的法律地位，增强土地闸门的作用。但是土地利用计划的执行过程中，仍然存在一些认识上的误区，形成了突击批地、批而未用等现象，在一定程度上影响了土地的宏观调控能力。 　　一、土地利用计划管理的含义 　　《土地管理法》确立土地用途管制制度，严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。实行土地用途管制的核心措施是编制和实施土地利用总体规划。规划期限通常为10～15年，在规划期内，为了落实土地利用总体规划而制定的年度目标，就是土地利用计划。根据国土资源部发布的《土地利用年度计划管理办法》，土地利用年度计划是指国家对计划年度内新增建设用地量、土地开发整理补充耕地量和耕地保有量的具体安排。根据定义，土地利用年度计划指标相应包括三部分：第一，新增建设用地指标，分为农用地转用指标、占用耕地指标和未利用地转用指标。第二，土地整治指标，分为土地开发指标、土地整理指标和土地复垦指标。第三，耕地保有量指标，分为一般耕地指标和基本农田指标。由于《土地管理法》还确立了耕地占补平衡制度，占用耕地必须补充数量和质量相当的耕地，因此占用耕地指标与土地整治指标、耕地保有量指标具有联动关系。为了讨论方便，这里土地利用计划特指新增建设用地计划。 　　新增建设用地是指农用地（含耕地）、未利用地经依法审批后，土地类别发生变化，转为建设用地。新增建设用地是经济建设活动从空间上向外拓展所必需的载体。土地利用总体规划规定了本规划期内的新增建设用地总体规模，确立了经济建设的阶段目标；土地利用计划将其分解到年度，调控着经济建设的节奏。 　　二、土地利用计划管理的内容 　　目前，我国的土地利用计划管理工作主要分为四个方面。 　　1.制定计划 　　县级以上地方人民政府、国务院有关部门提出本地区、本行业的土地利用年度计划建议，逐级上报。国土资源部、国家发展和改革委员会编制全国土地利用年度计划，纳入国民经济和社会发展计划，经国务院报全国人民代表大会审议通过。 　　2.下达计划 　　全国土地利用年度计划下达至省级人民政府以及计划单列市、新疆生产建设兵团，其中国家重大项目指标由国家预留，不下达到地方。下达到地方的土地利用计划指标，由各级国土资源部门再行分解，经同级人民政府同意后逐级下达。 　　3.执行计划 　　各级国土资源部门对计划指标实行台账管理，在建设用地审批的规划审查过程中对计划指标进行预安排，并根据批准情况及时核销计划，通过备案专网将相关信息上报国土资源部。未纳入计划或计划指标已经用完的，不得审批新增建设用地。 　　4.考核评估 　　每年第三季度进行土地利用计划执行情况中期考核，考核结果作为奖励和追加指标的依据。每年年底进行土地利用计划执行情况年度考核，作为下一年度计划编制和管理的依据。考核重点是已经使用的指标占下达指标的比重，即计划执行率。 　　三、土地利用计划管理的认识误区 　　计划管理通常涉及两个核心问题，一是横向分配问题，二是纵向分解问题。土地利用计划管理也不例外，在这两个问题上不同程度地存在着模糊认识。 　　1.横向分配：计划执行率高应当增加指标 　　土地利用计划的执行率从某种意义上反映地方经济建设对土地的需求强度。单纯从保障发展的角度出发，应当对用地需求强烈的地区给予指标倾斜。但是从宏观调控的角度出发，则需要对这种用地需求进行更加严格的分析辨别，是否能够通过盘活存量土地来解决，是否存在盲目投资、低水平重复建设或经济过热现象。有些用地单位认为存量土地涉及拆迁，资金成本和时间成本高，而选择申请新增建设用地；有些地方政府片面追求GDP增长和形象工程、政绩工程，在城市建设中铺大摊子；有些城乡结合部农民为了获得高额补偿费，主动要求“献地”。这种性质的用地需求决不能保障，相反应当坚决遏制。 　　从另一角度看，如果计划执行率的考核结果直接关系着土地利用计划指标的增减，则地方政府为了获取更多的指标，给经济建设预留余地，就会想方设法提高计划执行率，最明显的就是在每次土地利用计划执行情况考核前，各地纷纷突击批地，突击规模占到年度规模的1/3甚至更多。在此期间，很多审批条件不得不放松，有些地块实际没有对应项目，造成后期批而未用。 　　2.纵向分解：分解越细越有利于计划执行 　　过去计划经济体制由于管的过细过死，束缚了经济发展，为时代所抛弃。土地利用计划管理应当避免这一弊端。我国地域广博，管理级次多。土地利用计划分解是否应当一分到底，指标是否应当落实到每县、每乡、每村？由于经济发展的