论行政程序中的说明理由制度.docVIP

论行政程序中的说明理由制度 　　关于具体行政行为说明理由制度的含义，主要有以下几种观点：一是行政行为说明理由是指行政主体在做出对行政相对人合法权益产生不利影响的 实因素、法律依据以及进行自由裁量时考虑的政策、公益等因素。二是行政行为说明理由制度时指行政主体在做出或拟做出涉及相对人权利义务的行政行为时，以适当方式向相对人阐明做出该行为的事实性根据、法律根据及其他理由(如公益考量等)的制度。三是行政行为说明理由制度是指行政主体作出涉及相对人权益的决定、裁决，特别是做出对相对人权益有不利影响的决定、裁决时，除法律有特别规定外，必须在决定书、裁决书中说明事实依据、法律、法规根据和政策根据及其他理由。 　　比较以上各种定义，可以发现，我国学者对说明理由制度的义务主体和说明理由的内容认识基本上时一致的。都认为说明理由的义务主体是行政主体，内容包括具体行政行为事实根据、法律根据以及自由裁量时所应当考虑的因素。分歧在于对说明理由的适用范围和时间的认识。第一种观点认为说明理由仅适用相对人权益产生不利影响的行政行为，即侵意行政行为，后两种观点则认为所有涉及相对人权益的行政行为都应该说明，第三种观点还特别指出抽象行政行为也应说明理由。在说明理由的时间上，第一种、第三种观点都认为是在行政行为做出后，向相对人宣告或送达时说明;而第二种观点则指出是在“做出或拟做出”行政行为时说明，按作者的观点，是在拟做出时的初次说明理由和做出时的再次说明，需要两次说明理由。 　　笔者认为，行政行为说明理由是为了满足行政相对人的知情权，保证行政相对人对行政决定有防卫的机会，应当在做出最终的结论之前告知行政相对人理由的制度。从范围上看，并非所有的行政行为都需要说明理由，该制度是针对不利行为而言。基于这样的认识，本书将行政行为说明理由制度界定为：“除法律有特别规定外，必须向行政相对人说明其做出该行政行为的事实因素、法律依据以及进行自由裁量时所考虑的政策、公益等因素。” 　　一、行政行为说明理由的理论基础 　　行政行为说明理由制度的诞生经历了一个漫长而又复杂的过程，这一制度直至行政法成熟阶段才步入法治社会生活中。虽然它是行政程序法中的一个极其重要的法律制度，但是研究它的理论注述却很少。实际上，行政行为说明理由蕴藏着深厚的社会政治、思想和法学基础 　　(一)实现宪政的必然要求 　　宪政在普遍民众的视野是陌生的，这固然和其内涵的抽象有关，但同时也和当代中国宪政制度的缺失无不关联。相反的是，学术界关于宪政概念的阐述却相当丰富。香港大学法律系教授雅施.盖伊认为宪政是“政府和立法机关的权利由宪法界定和限制，宪法享有基本法的地位以及拥有通过不同形式的司法审查实施这些限制的权威”。美国华盛顿大学教授丹·莱夫认为：“宪政意指法律化的政治秩序，即限制政治权力的公共规则和制度，宪政的出现和约束国家及其官员相关。”张友渔教授认为“所谓宪政就是拿宪法规定国家体制、政权组织以及政府和人民相互之间权利义务关系而使政府和人民都在这些规定之下，享受应享受的权利，负担应负担的义务，无论谁都不许违反和超越这些规定而自由行动的这样一种政治形态。”郭道晖教授则认为“宪政是以实行民主政治和法治原则，以保障人民的权力和公民的权利为目的，创制宪法、实施宪法和维护宪法的政治行为的运作过程。” 　　上述观点尽管在表述上存在差异，但其精神皆是相同的，即宪政时近代民主的产物，时近代法律制度超越传统法律制度的结果。从外在表现形式来看，宪政通过宪法规范政治行为并判断政治行为，同时，还根据宪法的规定设立国家机构，确立国家制度和社会制度的基本框架。从内在规定性来看，宪政是在特定的文化背景下通过制定并实施宪法来体现民主政治的价值。从一定意义上讲，宪政实际上就是一个社会反复出现的按照宪法的条文和精神而展开的政治运作及其习惯，是一个民族长久以来而形成文化传统和道德观念在政治层面的折射，是人类社会政治智慧和经验的累计和结晶，它所赖以建立的基础不是一部完美的成文宪法，而是一个民族、一个社会由来已久所形成的对法治的信仰和崇拜、对权力的警惕和预范、对人权的尊重和珍视等政治经验和文化基因。大众化的、社会普遍认知的宪法文化是宪政国家形成的前提。 　　(二)自由主义思想的体现 　　现代意义的自由主义作为一种政治智慧思潮和运动出现在17世纪，并以洛克为代表人物。具体来说，自由主义的核心要素第一次被提炼为一套一致的共识，并通过一个强有力的政治运动表达出来，是在英国内战期间以及光荣革命以后的辉格人执政期间，其最重要的代表是洛克的《政府论》。阿那森写道，“如果说现代自由主义政治哲学选择一部经典著作的话，他肯定是洛克的《政府论》。” 　　行政法的诞生和发展是自由主义思潮的当然结果，法治国更由于行政法的产生而升华，个人权利的张扬和行政权力的有效监控，成为近一百多年来民主