论行政程序参与权对自由裁量权的约束.docVIP

论行政程序参和权对自由裁量权的约束 　　引言 　　1965年美国第二巡回上诉法院对“哈得孙河自然风景保护联盟诉联邦电力委员会”一案作出判决后,公众参和行政程序，以此对自由裁量权形成约束就已经成为普遍的趋势了。该案的基本案 情是: 联邦电力委员会作出了一个批准电力设施的决定，一些消费者、城市、渔民、环境和资源保护团体对该决定不满，他们对公用事业经营者提出的关于节约成本和提高工程效率的主张表示怀疑，同 时提出增加电力供应的其他可选择方案。他们组成了一个叫作哈得孙河自然保护联盟的组织，并向法院起诉联邦电力委员会的决定。经过对该委员会颁发的许可命令的审查，联邦第二巡回上诉法院认定 ，该委员会没有考虑所有受到潜在影响利益以及可能的其他备选方案。法院把争议发回该委员会，责令其进一步展开行政程序，适当考虑其他电力供应源，以及适当考虑可能的项目设计修改，以使各种 利害关系人的不利影响最小化。在该案中,作为原告的哈得孙河自然保护联盟在起诉之前参和了联邦电力委员会批准申请者建立电力设施这一行政程序，对联邦电力委员会的自由裁量权构成了约束，有效 地维护了自己的权益。 　　一、行政自由裁量权概述 　　为什么行政自由裁量权会存在?它产生的原因有哪些呢?我们认为自由裁量权产生的根本原因是社会关系的复杂化。随着19世纪末20世纪初“行政国家”的兴起，为适应社会经济的迅猛发展和 解决伴随而来的大量问题，国家的政府行政职能和行政权进行了大扩张、大膨胀，自由裁量权也随之扩大。其次，赋予行政机关行政自由裁量权，不仅是提高行政效率的需要，也是实现个案公平的需要 。社会关系本身的复杂化，使法律规范客观上不可能全面地、准确地、具体地加以规范，因此必须赋予行政机关以自由裁量权。否则由于社会本身是复杂的，用一个模式、一个标准去衡量，必然要发生 不公平的结果。 　　任何事物都具有两面性，自由裁量权有其积极影响，其消极影响也同时存在，主要表现在以下几个方面：第一，滥用职权。它是不正确行使自由裁量权的最典型的表现，其特点是自由裁量权的 行使不符合法律授予这种权力的目的，导致其所作出的具体行政行为无效的法律后果。它主要表现为行政执法人员假公济私、公报私仇、以权谋私等以实现其不正当的目的。第二，行政处罚显失公正。 凡法律、法规规定了法律责任的，其立法的一条重要原则便是合理和公正。这里的合理和公正是通过法律形式固定下来的，是注入了国家意志的、法定的合理和公正。如果行政处罚显失公正，就是违背 了国家意志，即不符合立法本意。第三，拖延履行法定职责。由于不少法律、法规未规定行政机关履行法定职责的期限，因而行政机关便可以自由裁量何时履行法定职责。这就会导致行政机关出于某种 不正当的目的或者其他原因而故意怠于履行其法律职责，违背了行政管理的效率原则。这种情况下，人民法院可依法判决行政机关限期履行法定职责。 　　正是由于自由裁量权具有强大的生命力，因此它才真正让人害怕。历史学家阿克顿勋爵曾说：“权力有腐败的趋势，绝对的权力导致绝对的腐败”，自由裁量权也不例外。权力的设置是为人们 的利益服务的，当权力的存在损害到人的利益进而损害到社会的利益时，权力的存在也就失去了基石。因而，为了保护公平正义和法治秩序，必须对自由裁量权进行约束。 　　二、行政程序参和权概述 　　(一)参和的概念及其基本要求 　　“参和”一词不同于“参加”或“到场”，它包含行为主体的自主、自愿和目的性，是一种自主、自愿、有目的的参加。参和者意在通过自己的行为，影响某种结果的形成，而不是作为一个消极 的客体被动接受某一结果。行政程序作为行政机关行使行政权力、作出影响相对人权利义务的行政决定活动，是在相对人的参和下完成的，而不是由行政机关自行实施的。这正是民主行政和专制的区别 。 　　参和原则，保证了相对人在行政程序中的主体地位，使相对人作为人的尊严得到了行政机关的尊重，从而体现了行政程序的公正。这一原则，有以下几项要求： 　　1.确保当事人在场。美国“禁止单方面接触”对此作出了规定。它规定，在正式听证程序中，当事人如果企图对行政法官或其他作决定的官员施加影响时必须在对方当事人参加的情况下进行， 如果一方当事人在另一方当事人不在场的情形下，单方面和行政法官或其他有权作决定的官员讨论而作出的行政决定将被法院撤消，企图得到利益的当事人将丧失有利行动的资格。其目的正是在于保证 受行政决定影响的当事人都能有效参和行政程序。 　　2.确保相对人自主、自愿参加行政程序。这是参和自主、自愿原则在行政程序中的体现。行政机关在行政程序中不能对行政相对人进行威胁、胁迫，应对行政相对人的人格尊严给予尊重。相对 人在行政程序中的行为必须是出于自主、自愿，否则就违背了参和者为具有主体资格的人而不是被动的客体这一参和的基本原则。 　　3.听取当事人的意见。行政机关在