国有土地出让制度与土地市场建设.docVIP

　　 国有土地出让制度与土地市场建设 本专题以我国国有土地出让制度的演变为脉络，对土地出让制度由计划经济体制到市场经济体制的转轨，及制度变迁对土地资源市场配置产生的重要作用进行系统梳理，并针对当前土地出让中存在的突出问题，提出了今后一个时期的工作思路。 　　一、我国城市土地资源配置制度的发展演变 　　资源配置一般包含计划配置和市场配置两个范畴，无论是计划配置还是市场配置，在其配置过程中无不受到各种制度的影响和修正。城市国有土地资源配置也是如此。中国市场化改革带来了资源配置方式从计划向市场的大转换，在此历史性的转换过程中，市场价格机制不仅在商品、资本、劳动力等资源配置中的地位与作用不断上升与增强，在城市土地资源配置中的作用也产生了实质性的变化。以市场在资源配置中发挥作用的程度不同，我国城市土地资源配置制度的发展演变，大致分为四个阶段。 第一阶段，土地资产属性弱化阶段（1949年-1954年）。 新中国成立以后至1954年以前， 我国尚未实行高度集中的计划经济体制，国家对国有土地实行有偿使用，无论全民所有制单位还是集体所有制单位，只要使用国有土地，都必须向国家交纳租金和有关税费。这一时期，从制度上并未否定城市土地具有价值、可以取得收益的商品同性。从理论上讲，只要承认土地具有商品属性，必须有偿使用，那么，就不能否定土地价格在交易中的作用。因此，在这一阶段．尽管价格机制的功能十分弱化．市场的作用也十分有限，但在制度上，国有土地仍然是作为资产来管理的。 第二阶段，国有土地行政划拨阶段（1955年-1987年）。 （一）制度的调整 1954年以后，我国建立了高度集中统一的计划经济体制，与此相适应，1954年财政司字15号文件和内务部的有关文件规定：国营企业、国家机关、部队、学校、团体及公私合营企业使用国有土地时，应一律由政府无偿拨给使用，均不再缴纳租金。集体所有制单位和个人使用国有土地，虽不是无偿划拨，但所交费用甚少，基本上也是无偿无限期使用。自此，城市土地也取消了有偿使用，确立了行政划拨土地制度。1982年12月4日，第五届全国人大第五次会议通过《中华人民共和国宪法》，第十条第四款规定：“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地”，从国家根本大法上确立了国有土地的行政划拨制度。 （二）国有土地的行政划拨制度具有划拨手段的行政性、使用期限的无限制性、土地获取和使用的无偿性、土地物权的无流动性四个特征。土地划拨后，用地者取得了划拨土地使用权，实现了土地的所有权与使用权的分离，但这种所有权在经济上未得到任何体现，这种使用权也被禁止独立流转。土地不是商品，也不存在土地市场，因此，国有土地资源的行政划拨制度，其实质就是土地资源的计划配置制度。 (三)制度的重要作用 在30多年的时间里，土地资源的计划配置制度通行于我国基本建设项目用地、城镇建设用地、独立工矿区建设用地、以及其他各种国家建设用地。也就是说，凡是国家基于经济、文化、国防建设及举办社会公共事业的需要而征用集体土地或者使用国有土地的场合，均适用于计划配置制度。这一制度一直持续到1988年宪法的修改。在这一时期，土地资源作为城市发展和建设的客观载体和物质基础，在城市发展中发挥了重要的空间和保障作用。 （四）土地有偿使用的实践探索 随着改革开放进展，从1982年开始，在北京、上海、辽宁的抚顺、四川的成都等城市，相继开展了土地商品属性的探索，开始对工业、商业等用地收取土地使用费。1987年11月，国务院批准确定在深圳、上海、天津、广州、厦门、福州等地进行土地使用制度改革试点。1987年9月，深圳市规划国土局以协议方式第一次向企业出让了国有土地使用权511月25日，深圳市规划国土局以公开招标形式出让了一宗国有土地使用权，9家房地产开发公司参加竞投；12月1日，深圳市规划国土局又以拍卖方式出让了一宗国有土地50年使用权，包括9家境外企业在内，共有44家房地产开发公司参加竞价。深圳市第一次协议出让国有土地使用权和第一次拍卖出让国有土地位用权，突破了国有土地使用权不允许转让的法律规定，这一成功尝试，直接促进了我国土地使用制度的改革。 第三阶段，国有土地有偿使用制度的确立和发展阶段（1988年-2001年）。 (一) 《宪法》修正案及相关法律法规的出台，确立了国有土地有偿使用制度 1．1988年，我国《宪法》和《土地管理法》先后修改，将原来的“任何组织或个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式转让土地”’修改为“任何组织或个人不得侵占、买卖或者以其他形式转让土地，土地使用权可以依照法律的规定转让”。自此，原来无偿、无限期、无流动的土地位用制度被有偿、有限期、有流动的新型土地使用制度所替代，国有土地使用权与所有权相分离，可