第10章公共管理策略.docVIP

第10章 公共管理策略 10.1 战略管理 21世纪公共部门面临的环境越来越只存复杂性、动荡性和多元性的特征。出于影响公共部门运作的最大因素涉及公共部门与外界环境的互动问题，而非仅仅是内部管理问题，因此，战略管理日益受到公共部门的重视。 对于公共部门而言，战略是其发展总目标的表现形式，它涉及到一定时期内带动全局的方针、政策与任务，它决定着一个部门在一定时期管理的方向和所要达到的目标。它对组织政策的制定、组织结构的调整、资源的配置均发生广泛的影响。公共管理与传统行政的一个重要差异便在于强调战略管理的重要性，正如波兹曼和史陶斯曼指出的那样：“当代公共管理与传统行政有些不同……主要差别是公共管理如果要成功的执行话，不可避免的需要对战略的直觉……就某种程度而言，公共管理是组织外在环境的管理，公共行政则必须在组织内部的系络”。 一、战略与战略管理 战略(strategy)一词，最早起源于军事领域，意指赢得战争胜利的目标，相对于战术或策略(tactics)而言，策略意指赢得局部或某—战役的低层目标。战略一词后来被运用于管理领域，在一般管理领域，战略就是一个组织的总目标，它涉及到一个时期内带动全局发展的方针、主要政策与任务。从某种程度上讲，战略是运用和管理所有资源达成目标的艺术、而策略则是使用这些资源中的一部分，以获取整体目标中部分目标的达成。 对战略管理，人们认识的角度也不尽相同。有的学者从过程论的角度去界定战略管理，认为：“战略管理系指规划、执行、追踪与控制组织战略的过程”。(Thompson，J．1995)有的学者从战略决策的角度界定战略管理，认为战略决策通常指四种情况： (1)将对组织未来发展产生冲击的内、外环境进行分析的活动； (2)将整体组织与对其发生冲击的议题进行分析的活动； (3)关注组织目标以及发展方向的战略选择； (4)促进战略的有效执行。(Issac-Henry，Keste 1999，62) 一般而言，战略管理可视为管理者有意识的政策选择、发展能力、解释环境，以集中组织的努力，达成目标之行为。也可以被界定为：制定、实施和评价使组织能够达到目标的、跨功能决策的艺术或科学。 此外，欲理解战略管理，尚需区别三个概念和问题： 战略管理与非战略管理。行政学家夏夫里茨和鲁塞尔认为战略管理途径与非战略管理途径有以下几个方面的差异： （1）战略管理认定未来要达到的目标(愿景陈述)； （2）具有目标达成的时间框架； （3）有对当前组织环境，特别是组织能力的系统分析； （4）有对组织环境的评估； （5）比较各种备选方案后选择一战略，以求目标的达成 （6）围绕这一战略整合组织的努力与行动。 战略管理与战略规划。战略规划在管理领域流行于20世纪60—70年代，在80年代以后逐渐被战略管理所取代。更重要的是，战略规划仅是战略管理的—个组成部分，并不涉及战略的执行与评估问题、如果将战略制定、执行与评估结合在一起，便构成完整的战略管理过程。 战略管理与功能管理。战略管理看重战略目标的实现，而功能管理强调做何事的内容以及具体的目标，功能管理偏重于组织内部各单位功能的整合，强调内部管理。战略管理强调外部管理，强调长期、整体目标的实现。 二、战略管理的基本特征 基于上述认识，我们可以看到战略管理具有以下特征： (1)战略管理是未来导向的。战略管理为组织未来的发展设立愿景，规划蓝图。从某种意义上来讲，战略管理是在一个组织的现在和未来之间架起桥梁。通过战略管理，组织管理及组织成员理解了组织的愿景、使命、目标。 (2)战略管理着重于较长远的、总体的谋略。战略管理通常涉及或关注组织发展的总体的格局，也就是讲战略管理关注全局或非局部，关注较长远的利益而非当前利益。 (3)战略管理是一个组织寻求成长和发展机会及识别威胁的过程。战略管理的一个基本宗旨便是利用外部机会(external opportunities)和化解成回避外部威胁(external threat)。也就是说，它关注的是组织外部环境，如政治、经济、社会、文化、人口、技术、国际竞争等方面的变化对组织发展的影响。由于机会和威胁往往是在人们的控制之外，故称之为外部机会与威胁。战略管理就是外部环境的管理，即识别、监视和评估外部机会与威胁。 (4)战略管理是直觉和理性分析的结合。战略管理从决策角度可以视为进行重大决策的客观、逻辑的方法，因为它旨在对定性和定量的信息进行分析，以便在不确定情况下作出决策。然而，战略管理不是一种采用精密、明晰、一加一等于二的方法的纯粹科学。经验、判断和感觉、直觉(intuition)对于制定良好的战略决策至关重要。 (5)战略管理是持续性与循环性的过程。由