论政府在改善法制环境中的职能定位.docVIP

PAGE PAGE 1 论政府在改善法制环境中的职能定位 　　法制环境是一项社会系统工程，包括立法、司法、行政执法、法制宣传教育等方面。营造良好的法制环境，受各种因素的制约和控制，其中，政府的影响是最重要的。政府在法制环境的建设中起到表率和示范作用，政府的思想观念、职能转变、工作作风起着决定的作用。 　　优化法制环境，首先要解决这样一个基本问题，就是：哪些是政府应该有的、应得到强化的职能？哪些是不应有的、应予以遏制的行为？实际上就是政府职能如何科学定位问题。在市场经济条件下政府的作用是必要的、也是必须的，但是，我们既不能漠视政府的作用，也不能夸大政府的作用，以政府代替市场。 　　重新定位政府，就是要区分不同角色，属于市场的要还与市场，政府不能“错位”或“越位”：属于政府的要管到管好，不能“缺位”。政府的作用就是在宏观经济发展中掌好舵，而不是去划桨。政府职能应真正定位在五个方面：一是经济调节，二是社会管理，三是市场监督，四是公共服务，五是国家安全与社会治安。换句话说，政府是经济运行过程的调节者、经济活动秩序的维护者、执行经济活动规则的仲裁者以及战略规划的制定者。政府行政职能的最优化模式应是新型的行政管理体制。即“小政府、大社会”。具体说，第一，机构规模小，政府行政机构和编制进一步精简、压缩，除了保留必要的机构外，取消多余的机构编制，减少管理层次和中间环节。第二，管理范围小，简单地说，变多管事为少管事。行政管理体制改革的核心是转变职能，应把政府作为社会主义市场经济体制的建立者和维护者。第三，建立起直接的管理行政管理体制，减少中间环节，提高办事效率。第四，社会变大，简而言之，“大社会”指的是社会扩大，社会自治。把许多社会事务，例如由政府主办的大量社会组织及社会事务交给社会中的个人、企事业单位及其他社会组织，扩大社会自治权限。在政府的宏观调控下，社会组织独立自主地发挥作用，自我组织、自我管理、自我服务，最大限度地调动社会各方面的积极性，促进社会生产力的发展和社会进步。 　　一、制约经济发展的因素 　　在计划经济体制下，政府对所有的经济、社会事务实行高度集中的、全方位的管理，即企业的产供销、人财物要由政府决定，社会成员的生老病死要由政府负责，一切社会组织都被置于行政权力之中，一切社会关系都具有了行政内部上下级关系，一句话，事无巨细，全由政府包办。随着计划经济体制向市场经济体制转轨，我们先后经过“以计划调节为主、市场调节为辅”、“计划经济与市场调节相结合”、“有计划商品经济”、“社会主义市场经济”等不同阶段的探索，政府行为也相应地发生一些转变，特别是在建立社会主义市场经济体制过程中，提出让市场在资源配置中起基础作用，对政府行为的改造具有根本性意义。但是，从总体上看，政府行为仍然没有摆脱一靠红头文件、二靠政策手段、三靠保护垄断这样一种行政支配的行为模式。我们不少政府部门还习惯于直接干预企业的经济活动，行政管制还过多，审批制还在经济生活中起主要作用。所以，有人把中国经济形象地称之为“审批经济”或“政府管制型经济”。在现实经济运作过程中，存在着政府对市场的过度替代问题，一些应该由市场起作用的仍由政府包办，而一些应该由政府职能到位的却没有真正管得起来，严重影响了市场经济的进一步发展和完善，成为制约经济发展的最重要的因素。主要表现是： 　　l、政府职能转变滞后，政企不分政府机构林立，职能重迭，人浮于事，职责不清，互相推诿扯皮，许多政府部门权力过分集中，监督制约机制又相对弱化，从而导致经济发展的环境不够宽松。由于目前许多职能部门还掌握着很多重要的有形资源和无形资源，有形资源如土地、计划物资等，无形资源如经营特许权、项目审批权、房地产经营权、某些物品的进出口权、配额批准权、股票上市权等。许多领域市场化程度严重不足，市场在资源配置中所起的作用还受到很大制约，致使行政干预在许多生产要素的配置领域起着重要作用，最典型的问题是行政审批制。由于长期受计划经济时代传统管理模式的影响，许多地方的政府职能部门形成了诸如管理就是审批、管理就是收费的错误思维定势，上一个项目就要层层审批、多头审批，不仅周期长，而且每过一关都要“雁过拔毛”，层层收费，给企业和外来投资者造成不必要的负担和压力，不仅使许多项目在没完没了的审批中贻误了时机，而且增加了市场交易的成本，影响了投资环境，阻碍了经济发展，还为权力寻租与腐败提供了土壤。 　　2、行业垄断和地方保护主义严重 　　许多职能部门凭借着政府赋予的权力，在本应开放的市场领域搞垄断经营，排斥其他行业和外来资本、民间资本参与竞争，有的甚至将“政府权力部门化，部门权力利益化”，攫取行业垄断利益。这利行政垄断行为，导致了企业和资源运用低效率，阻碍了各种经济成分平等竞争，扼杀了经济的创新与活力。不少地方政府受地方利益的驱使，人为地设置