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中国社会福利发展论纲 郑功成 2012-11-27 15:03:37　　来源：社会保障制度 2001年01期 　　【作者简介】郑功成，中国人民大学劳动人事学院教授　　本文的目的，在于对中国式的传统福利制度进行理论剖析，同时为我国社会福利制度的改革与发展提供相关政策建议。　　一、引言：概念的界定　　历史上的社会福利，曾经与慈善事业和济贫服务同义。在20世纪以前，西方的社会福利是建立在自由主义、个人责任和私人善行基础上的行动，它为少数人提供服务；进入20世纪以后，社会福利才成为一种社会化的行为并走向制度化。这种变迁的标志在于：社会福利不再是局部的、有限的慈善活动，而是一项面向全体国民的社会政策；它的组织与实施不再单纯是民间的互助互济，而是由政府直接干预并承担责任；它的内容不再是满足国民因生存而需要的单纯的物质生活保障，而是增进了精神生活和个人全面发展的需要；它的理论不再是积德行善的教义或儒学思想，而是日益丰富的福利国家、福利经济、福利社会等学说。因此，尽管农业社会里也存在着个别的福利设施和福利服务，但社会福利成为一种制度安排，又确实是工业社会的产物，它的渊源早于社会保险，它的形成又晚于社会保险，它的成熟则标志着当代社会保障制度进入了新的发展阶段（郑功成，1994）。　　需要指出的是，西方学者大多将社会福利视为一个包容甚广的大概念，而中国的传统福利制度却与西方的大社会福利理论并不吻合，即使是米什拉的观点，也与中国强调与就业相关联的现实福利制度存在着很大差距。在中国，社会保障是一个已经被官方及社会各界广泛接受的大概念，而社会福利则被看成是隶属于这个体系的重要的子系统。　　在鉴于此，本文所指的社会福利，是指国家和社会为改善并不断提高国民的物质文化生活水平而采取的各种具有经济福利性的社会政策措施的总称；本文所指的传统福利模式，是指计划经济时代形成的以城镇职工福利为核心的一套相互分割、封闭运行的福利制度；本文所指的新福利制度，则是正在改革中逐步确立的新型社会福利制度。　　中国正处于一个特殊的经济社会转型时期。市场经济体制的确立，使社会保险制度的建设变得至关重要；区域贫困与阶层贫困问题的存在，尤其是新贫困人口的增长，又需要国家重视并完善社会救助系统；而社会进步对社会公平的追求及居民对社会化福利需求的持续增长，亦使各种社会福利成为现阶段建设有中国特色社会保障体系的重要内容。因此，在推进社会保险制度建设、完善社会救助系统的同时，现阶段也需要不失时机地改造传统福利并促进城乡社会福利事业的健康发展。　　二、传统模式的考察：特征分析与制度性缺陷　　传统福利模式是中国自20世纪50年代开始建立，并逐渐被巩固下来的一种福利制度，它在大陆持续数十年并迄今仍在某种程度上被延续着。全面考察传统福利模式，可以发现它有西方国家社会福利之实而无其形、有西方国家职业福利之形却无其效，从而是一种典型的“中国式”福利制度。　　第一，它是一种奇特的混合模式。一方面，在传统福利制度中，国民福利在国家计划的控制下，被分割为财政价格补贴、民政福利和企业或单位办福利三大板块，三者之间既缺乏协调性，又缺乏稳定性；而企业或单位举办福利事务，又缺少西方国家同类组织那样的自主性，完全听命于政府，真正独立运作的社会公共福利团体几近空白。可见，中国的传统福利模式既非国外流行的社会化福利，也非西方福利多元主义模式（Rose, 1986;Johson, 1987,1999）或职业福利模式（ILO,1986），而是一种奇特的混合模式，为世界上所独有。　　第二，它是典型的城镇福利制度。按照传统福利制度的出发点与实施项目及范围，普遍化的社会福利仅仅表现为面向城镇居民的高福利，农村居民仅有少数无依无靠的“五保”对象被集中供养。在福利项目支出方面，占全国人口约20%左右的城镇居民占有全国财政性福利支出的95%以上的份额；而占全国人口75%以上的乡村居民的财政性福利支出不足全国福利性支出的5%。可见，尽管传统福利的水平并不太高， 但就其项目与保障内容而言， 对城镇居民确实既全面又慷慨， 而对农村居民的福利保障则显得严重不足。　　第三，它是典型的就业关联福利制度。传统福利主要是围绕着城镇就业劳动者设计的，且以企业或单位为本位实施。在这种模式下，城镇就业人口通过单位既可以获得工资收入，又可以获得诸如住房、教育、生活福利及享受集体福利设施等福利待遇，而缺乏就业人口的家庭或孤老残幼则只能享受最低的福利待遇。这种格局显然与工业化国家的社会福利实践截然不同。不过，由于计划经济体制能够保证企业或单位长生不死和城镇适龄劳动人口普遍就业，95%以上的城镇居民便通常能够享受到各种与就业关联的福利。　　传统福利模式成为改革的对象，既是经济体制改革使其丧失了存在基础的结果，同时也是这种模