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关于财政对基础设施产业投资的几个问题 摘要 :扩大政府对基础设施建设的支出 ,既是医治经济紧缩的救急良药 ,也是积累长期经济 增长后劲的有效举措。但是 ,财政对基础设施的投资也有一个优化和合理选择的问题。本文 认为 ,只有在投资领域、融资方式与体制等方面进行科学地选择与安排 ,才能实现财政对基 础设施投资的最大经济效益与社会福利后果。 我国经济发展的指标显示 ,进入 90年代中期 ,国民经济已开始从短缺经济转为结构性的 过剩经济。为了拉动经济增长 ,扩大投资、启动内需的需求管理政策便成为宏观调控的主旋 律。 1998年下半年以来 ,我国开始实行积极的财政政策 ,即通过扩大政府公共投资来增加 投资需求 ,带动消费需求的增长 ,目前已初见成效。但是 ,由于我国公共基础设施建设欠帐 太多 ,加之投资体制改革的滞后 ,现有的投资仍不能为日益增大的对基础设施的需求提供有 效的供给。在现有的财政投资中 ,由于我们对财政职能的转换方面的理论积累相对薄弱 ,实 践中仍不能抵御旧体制的惯性冲击 ,使投资不能产生理想的预期经济效益。因此从理论上探 讨财政对基础设施投资亟待解决的问题 ,将具有重要的理论与现实意义。本文试从这方面提 出自己初浅的看法。 一、财政投资基础设施产业最适领域的界定和行业选择 财政对基础设施投资最适领域的界定和行业选择 ,是首先应解决的问题。过去在计划经 济条件下 ,我国对基础设施建设的投资 ,只有单一的政府投资渠道。无论是新增的基础设施 投资 ,还是对原有基础设施的更新改造 ,都完全由财政拨款来满足。这种投资体制 ,一方面 造成了基础设施建设资金匮乏 ,财政枯竭 ,另一方面也形成了基础设施有效供给的严重不足 和有效需求日益增长的尖锐矛盾 ,使得反映我国基础设施拥有水平的许多指标远远低于世界 平均水平。如人均发电量只相当于世界平均水平的三分之一 ,城市人均拥有道路面积只是平 均水平的一半 ,城市平均污水处理率只有 10% ,电话的普及率也很低。这些情况表明 ,中 国的基础设施产业欠帐较多 ,它在未来需要有个大发展 ,以满足国民经济增长的需要。可 是 ,政府的财力又十分有限。根据联合国的推荐 ,基础设施投资额占 gdp的比重应为 3-5% , 而我国在 1953-1983年这一比重仅为 0.37%,近几年也只有 2%。目前 ,在财政还要承 担大量的体制改革成本的条件下 ,基础设施建设完全依靠财政增加投资来达到世界平均水平 是很难办到的。 为了解决这个矛盾 ,一方面必须扩大投资渠道 ,使投资主体多元化。另一方面 ,更要优 化投资结构。由于基础设施产业的特点和我国的实际情况 ,未来财政投资的重点仍然是基础 设施领域 ,但不能是全部。因此 ,要优化财政支出结构 ,提高投资效益 ,这首先就需要明确 界定财政投资基础设施的最适领域。一般地说 ,基础设施产业按照其竞争性和排他性的程度 可分为三种类型 :一是完全不具有竞争性和排他性的纯公共产品生产领域 ,如电力传输、有 线通讯、城市的雨水排放系统、城市街道照明和绿化系统、环卫环保和防灾系统。这些产品 生产的增加 ,并不引起边际成本的增加 ,其个人使用也并不排除他人的使用。二是具有完全 竞争性和排他性的私人产品。如出租汽车 ,无线传呼等。三是具有不完全竞争性和排他性的 混合物品或准公共物品。如一座桥梁 ,在不过分拥挤的条件下 ,增加一辆车的通行并不增加 边际成本 ,故具有非竞争性 ,但要阻止辆通行设一个岗就可以做到 ,所以又具有排他性。有 的物品具有竞争性而不具有排化性 ,如私人建造一座花园 ,即使设置围墙 ,也不能排除路人 闻到花香并享受净化空气的好处。 上述三类物品 ,因性质不同 ,提供方式和途径也不大一样。私人物品可完全由市场提 供。因为市场交换要求客体的可分割性和利益边界的精确性 ,而私人物品具备了这个要求 , 因此完全可以通过市场的交换来提供。而公共产品 ,它的需求和消费是公共的或集合的 ,其 享用一般是不可分割和无法量化的 ,利益边界也无法精确计算。如果由市场来提供 ,每个消 费者都不会自愿掏钱去购买。可见 ,市场只适合提供私人物品和服务 ,对提供公共物品是失 效的。所以对纯公共物品的提供是政府投资的最适领域。至于混合的物品 ,它兼有公共物品 和私人物品的双重性质 ,可以采取公共提供的方式 ,也可以采取混合提供的方式。最终采取 哪种提供方式 ,取决于税收成本和税收效率损失同收费成本和收费效率损失的对比 ,即通过 成本收益分析来解决。 综上分析可知 ,对于生产和销售纯公共产品的基础设施领域 ,必须由财政