论治安管理处罚法在消防管理中的法律适用分.docVIP

DATE \@ yyyy年M月d日 2019年9月28日 第 PAGE Page 5 页 / 共 NUMPAGES Pages 6 页 论治安管理处罚法在消防管理中的法律适用分 近年来，大量单位怠于整改火灾隐患，新的火灾隐患又层出不穷，凸显了现行《消防法》在整治火灾隐患中的不足。为了加大执法力度，有些地方尝试适用《治安管理处罚条例》和《治安管理处罚法》有关拘留的条款，遏止火灾隐患屡禁不绝的势头，并取得了一定的效果，似已无可厚非。然而，法律有它自己的适用规则，在《治安管理处罚法》上另辟蹊径，不但在理论上存在争议，在实践中也有违法行政的风险。对此，笔者认为有必要予以佐正。 一、直接适用《治安管理处罚法》的法律冲突 《治安管理处罚法》第39条规定：“旅馆、饭店、影剧院、娱乐场、运动场、展览馆或者其他供社会公众活动的场所的经营管理人员，违反安全规定，致使该场所有发生安全事故危险，经公安机关责令改正，拒不改正的，处五日以下拘留。”适用该条规定对拒不整改火灾隐患的单位负责人处以拘留处罚，是有些地方主要适用的法律依据。此外，该法第38条有关违反规定举办文化、体育等大型群众性活动的规定，也是似乎可以适用的条款。 （一）在消防管理中适用《治安管理处罚法》的理由 消防部门适用《治安管理处罚法》的规定有一定的道理。首先，从语义上看，《治安管理处罚法》第38、39条中“违反安全规定”、“有发生安全事故危险”的表述，可以涵盖消防安全规定；其次，消防安全属于公共安全的范畴，违反消防安全的行为也符合这两条规定所在章节“妨碍公共安全的行为和处罚”的名称；再次，旅馆、饭店、影剧院、娱乐场等场所的消防安全问题，也是实践中最常见的公共安全问题之一；最后，消防部门作为公安机关的分支机构，具有以公安机关名义实施《治安管理处罚法》的便利条件。不过，这些理由只是说明了在消防管理中适用《治安管理处罚法》的可能性，而不能解决可行性的问题，因为《治安管理处罚法》的规定与《消防法》有冲突。 （二）《消防法》与《治安管理处罚法》存在的法律冲突 《消防法》第43条第二款规定：“营业性场所有下列行为之一的，责令限期改正；逾期不改正的，责令停产停业，可以并处罚款，并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处罚款：（一）对火灾隐患不及时消除的；（二）不按照国家有关规定，配置消防设施和器材的；（三）不能保障疏散通道、安全出口畅通的。”对于违法举办具有火灾危险的大型群众性活动的行为，《消防法》第41条也作了处罚规定。从消防执法的惯例看，这里的营业性场所、大型群众性活动与《治安管理处罚法》第39条规定的“供社会公众活动的场所”、38条规定的“大型群众性活动”在范围上大多一致，但有关行政处罚的规定却大不相同：一是适用方法不同。《消防法》第43条第二款和第41条规定的是双罚制，即单位违法的，除对单位处罚外，还要处罚直接责任人员，而《治安管理处罚法》实行的是单罚制，即只处罚经营管理人员个人；二是对责任人员的处罚种类不同。《消防法》对直接责任人员规定的是罚款，而《治安管理处罚法》对经营管理人员规定的是拘留。显然，两个法律规定存在冲突，到底执行哪一个呢？ 二、《消防法》与《治安管理处罚法》的规定不能同时适用 既然《消防法》和《治安管理处罚法》在同一行为的规定不一致，那么，这两条规定是否可以同时执行、合并处罚呢？这正是有些地方的做法。笔者认为这不可取，因为同一行为同时接受两部法律的管辖，只存在于下述两种情形，而《消防法》和《治安管理处罚法》不在此例。 （一）事权管辖有分工。一个行为可能触犯多部法律，这些法律往往对事权管辖有不同规定。比如文化部门负责文化产业管理，工商部门负责市场秩序管理，消防部门负责消防安全管理，等等。公众聚集场所擅自开业的行为，可能是未办理消防安全检查手续，可能同时未经工商登记，可能同时还未经公安机关或文化部门的行业许可，这就违反了不同的法律。由于这些违法行为性质各不相同，相关法律可以分别适用，由不同的行政机关依法实施处罚。由此观之，有的地方尝试适用《治安管理处罚法》第54条有关“未经许可，擅自经营按照国家规定需要由公安机关许可的行业”的规定，对未经消防安全检查合格擅自开业的公众聚集场所采取拘留处罚，就明显不可取，因为消防部门对公众聚集场所的管理不是行业管理，而是安全管理，所办消防安全检查手续属于消防安全许可。 必须指出，事权划分与行政处罚权的划分不是一回事，不能认为行政处罚权分配不同（拘留只能由公安机关实施）就意味着存在事权划分。在消防工作的事权管辖问题上，《消防法》明确规定，消防工作由公安机关监督管理，并由消防部门实施。对违反治安管理的行为，消防部门如果一方面适用《消防法》作出一个处罚决定，另一方面又提请公安机关依据《治安管理处罚法》作出拘留处罚决定，将同一事权人为